CCR: DECIZIA Nr.304 din 4 mai 2017 – „nu au suferit condamnări penale”

0

DECIZIA Nr.304 din 4 mai 2017

referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 cu referire la sintagma „nu au suferit condamnări penale” din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor

Valer Dorneanu – preşedinte

Marian Enache – judecător

Petre Lăzăroiu – judecător

Mircea Ştefan Minea – judecător

Daniel Marius Morar – judecător

Mona-Maria Pivniceru – judecător

Livia Doina Stanciu – judecător

Simona-Maya Teodoroiu – judecător

Varga Attila – judecător

Benke Károly – magistrat-asistent şef

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr.32D/2017.

2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 7 martie 2017, în prezenţa reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, doamna Ecaterina Mirea, şi cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Iuliana Nedelcu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispozițiilor art.57 și art.58 alin.(3) din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Curtea a dispus amânarea pronunțării pentru data de 21 martie 2017 2 şi, ulterior, pentru aceleaşi motive, pentru data de 4 şi 27 aprilie 2017. La această din urmă dată, Curtea, constatând că nu sunt prezenţi toţi judecătorii care au participat la dezbateri, a amânat pronunţarea, în temeiul art.57 din Legea nr.47/1992 şi art.56 alin.(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Curţii Constituţionale, aprobat prin Hotărârea nr.6/2012, pentru data de 4 mai 2017, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

3. Prin Adresa nr.105 din 5 ianuarie 2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr.70 din 5 ianuarie 2017, în temeiul art.146 lit.d) teza a doua din Constituţie şi al art.32 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor.

4. În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia realizează o privire generală asupra ansamblului reglementărilor referitoare la condițiile de ocupare a funcțiilor și demnităților publice din cadrul celor trei puteri organizate în sistemul democrației constituționale. În acest sens, se arată că, în ceea ce privește puterea legislativă, art. 2 alin.(6) din Legea nr.208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Autorităţii Electorale Permanente, prevede că „nu pot fi alese […] persoanele cărora li s-a interzis exercitarea dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice, pe durata stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă”. Din examinarea Legii nr.96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, se observă că în corpul actului normativ nu se regăsesc prevederi care să condiționeze 3 exercitarea mandatului de deputat sau senator de existența unei condamnări penale, în absența unei hotărâri judecătorești prin care să se fi dispus ca pedeapsă complementară pierderea drepturilor electorale. Subliniază că art.7 lit.c) din Legea nr.96/2006 reglementează încetarea calității de senator sau deputat doar în caz de „pierdere a drepturilor electorale de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătorești prin care se dispune pierderea acestor drepturi”.

5. Referitor la puterea executivă, Avocatul Poporului face precizarea că, în legătură cu Președintele, nici Constituția și nici Legea nr.370/2004 pentru alegerea Președintelui României nu reglementează imposibilitatea alegerii în această funcție a unei persoane condamnate penal. Singurele condiționări sunt cele prevăzute de art.37 din Constituție. În ceea ce privește ocuparea funcției de membru al Guvernului, sunt incidente prevederile art.2 din Legea nr.90/2001, criticate în prezenta cauză.

6. În legătură cu puterea judecătorească, Avocatul Poporului observă că admiterea la Institutul Național al Magistraturii este reglementată restrictiv. Astfel, potrivit art.14 alin.(2) lit.c) din Legea nr.303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor, poate fi admisă la Institutul Național al Magistraturii persoana care îndeplinește cumulativ o serie de condiții, printre care și aceea de a nu avea antecedente penale sau cazier fiscal. Totodată, potrivit art.65 alin.(1) lit.f) din Legea nr.303/2004, „Judecătorii și procurorii sunt eliberați din funcție în următoarele cazuri: […] f) condamnarea și amânarea aplicării pedepsei dispuse printr-o hotărâre definitivă”.

7. Se concluzionează în sensul că, din examinarea ansamblului reglementărilor în domeniul ocupării funcțiilor ce presupun exercițiul autorității de stat, se desprind trei aspecte importante: lipsa de coerență legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective și general valabile pentru ocuparea funcțiilor aparținând celor trei puteri organizate în cadrul democrației 4 constituționale, aspect de natură să aducă atingere principiului echilibrului puterilor în stat, consacrat de art.1 alin.(4) din Constituție, precum și prevederilor art.16 alin.(3) din Constituție referitoare la ocuparea funcțiilor și demnităților publice „în condițiile legii”; lipsa de previzibilitate a sintagmei „nu au suferit condamnări penale” din cuprinsul art.2 din Legea nr.90/2001, fapt ce aduce atingere art.1 alin.(5) din Constituție;şi lipsa unui tratament juridic diferențiat aplicabil unor persoane care nu se află în situații analoage, în speță, persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite cu intenție, pe de o parte, și persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite din culpă, pe de altă parte, aspect ce atrage încălcarea art.16 alin.(1) şi art.53 din Constituţie, precum și a art.14 din Convenția pentru apărarea drepturilor și a libertăților fundamentale, art.1 din Protocolul nr.12 la Convenție, art.2 pct.1 și art.21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, art.2 pct.1, precum şi art.25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice.

8. Analizând, în continuare, prevederile art.16 alin.(3) din Constituție referitoare la ocuparea funcțiilor și demnităților publice, se reține că acestea fac trimitere la „condițiile legii”; or, așa cum a arătat, nu există un cadru legislativ unitar care să reglementeze criterii general valabile pentru ocuparea acestora. Este de necontestat faptul că o persoană care urmează să ocupe o funcție ce implică exercițiul autorității de stat trebuie să îndeplinească anumite cerințe de integritate, legalitate şi corectitudine, menite să consolideze încrederea cetățenilor în autoritățile statului, însă cadrul legislativ ce guvernează condițiile de accedere la o funcție trebuie să fie unul coerent, predictibil și unitar, aplicabil tuturor reprezentanților celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale. Prevederile art.16 alin.(3) din Constituție consacră dreptul legiuitorului de a stabili condițiile concrete de ocupare și exercitare a unei funcții, însă, în procesul de elaborare a actelor normative, Parlamentul are obligaţia de a respecta principiile constituţionale şi de a adopta, în consecinţă, un sistem legislativ coerent, armonios, coordonat şi eficient, care să 5 asigure respectarea principiului constituțional al echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.

9. Se arată, totodată, că separaţia puterilor în stat nu înseamnă lipsa unui mecanism de control între puterile statului; dimpotrivă, presupune existenţa unui control reciproc, precum și realizarea unui echilibru de forţe între acestea. Or, un asemenea echilibru nu poate fi realizat decât prin existența unui sistem coerent, menit să asigure condiții de integritate general valabile în exercitarea funcțiilor aparținând acestor trei puteri. Aceasta cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu prevederile actuale ale Constituției, în procesul de desemnare a prim-ministrului și de numire a Guvernului, au un rol esențial atât Președintele României [care, exercitându-și atribuțiile în temeiul art.85 și art.103 alin.(1) din Constituţie, desemnează un candidat pentru funcția de prim-ministru și numește Guvernul pe baza votului de încredere acordat de Parlament], cât și Parlamentul [care, în aplicarea art.103 alin.(3) din Constituție, dezbate programul și lista Guvernului în ședință comună și acordă votul de încredere]. În vederea respectării principiului echilibrului puterilor în stat, consacrat de art.1 alin.(4) din Constituție, este necesar un cadru normativ care să includă dispoziții comune, menite să asigure o concordanță în ceea ce privește condițiile de integritate pentru exercitarea funcțiilor reprezentanților fiecăreia dintre puteri, cu respectarea drepturilor și a obligațiilor cuprinse în statutele speciale ale acestora. Se invocă în acest sens considerentele Deciziei nr.799 din 17 iunie 2011, prin care Curtea Constituțională a reținut că principiul echilibrului puterilor în stat, consacrat în art.1 alin.(4) din Constituţie, trebuie aplicat, în egală măsură, în modul de atribuire şi de exercitare a competenţelor tuturor autorităţilor publice, inclusiv a celor care fac parte din aceeaşi putere, dintre cele trei prevăzute de textul menţionat. În context, Avocatul Poporului observă că, în legislația internă, chiar în cadrul aceleiași puteri, și anume cea executivă (exercitată potrivit sistemului constituțional românesc de Președinte și de Guvern), există diferențe de tratament 6 juridic în ceea ce privește condițiile de ocupare a acestor demnități și implicit a criteriilor de integritate necesar a fi îndeplinite.

10. În consecinţă, se apreciază că, pentru îndepărtarea viciului de neconstituţionalitate și pentru a da expresie principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, legiuitorul, în cadrul marjei sale de apreciere, va trebui să reexamineze dispoziţiile art.2 din Legea nr.90/2001 în sensul identificării unui raport de proporționalitate între condițiile ocupării unei funcții publice și scopul urmărit prin soluția legislativă și anume exercitarea funcției de membru al Guvernului de către o persoană desemnată să pună în aplicare Programul de guvernare acceptat de Parlament.

11. Din examinarea cadrului legislativ, Avocatul Poporului observă că art.2 din Legea nr.90/2001 și, în special, sintagma „nu au suferit condamnări penale” încalcă principiul previzibilității, consacrat la nivel constituțional de art.1 alin.(5). Cu referire la principiul previzibilității, în jurisprudența sa (Decizia nr.489 din 30 iunie 2016), Curtea a reţinut că, potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în cadrul soluţiilor legislative adoptate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor şi noţiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înţeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înţelegerea lor corectă şi a se evita interpretările greşite (art.25), iar, dacă o noţiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea înţelesuri diferite, semnificaţia acestuia în context se stabileşte prin actul normativ ce le instituie, în cadrul dispoziţiilor generale sau într-o anexă destinată lexicului respectiv şi devine obligatorie pentru actele normative din aceeaşi materie [art.37 alin.(2)]. Or, din analiza actelor normative incidente în stabilirea condițiilor pentru ocuparea unei funcții publice sau de autoritate publică, Avocatul Poporului observă că termenii utilizați diferă de la caz la caz, în funcție de actul normativ care reglementează condițiile de ocupare a funcției. În aceste condiții, având în vedere și jurisprudența 7 Curții Constituționale invocată, apreciază că sintagma „nu au suferit condamnări penale” din art.2 al Legii nr.90/2001 nu întrunește cerințele de previzibilitate, ca o garanţie pentru realizarea coerenţei legislaţiei naţionale în domeniul ocupării unor funcții care implică exercițiul autorității de stat.

12. În continuare, invocând prevederile art.53, art.65 și art.66 din Codul penal, care se referă la pedepsele principale, accesorii și complementare, Avocatul Poporului conchide că sintagma „nu au suferit condamnări penale” din art.2 al Legii nr.90/2001 poate suporta interpretări diferite, respectiv dacă prevederea legală criticată se aplică pentru orice condamnare penală sau doar pentru cele în care s-a pronunțat o hotărâre judecătorească prin care s-a dispus ca pedeapsă complementară interzicerea dreptului de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat, prevăzută de art.66 lit.b) din Codul penal.

13. Avocatul Poporului arată și că prevederile art.2 din Legea nr.90/2001 pot fi apreciate ca fiind adoptate în aplicarea dispozițiilor constituţionale ale art.16 alin.(3), însă acest text trebuie interpretat şi aplicat în concordanță cu art.20 din Constituţie, sens în care invocă art.2 pct.1 și art.21 pct.1 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, precum și art.2 pct.1 și art.25 lit.c) din Pactul internațional cu privire la drepturile politice și civile, care stabilesc dreptul și posibilitatea oricărui cetățean de a avea acces, în condiţii generale de egalitate, la funcţiile publice din ţara sa, fără discriminări și fără restricții nerezonabile.

14. Astfel, în cazul infracțiunilor săvârșite din culpă, imposibilitatea exercitării funcției de membru al Guvernului apare ca o măsură disproporționată față de scopul legii, cunoscut fiind faptul că infracțiunile din culpă prezintă un grad de pericol social redus și nu pot fi apreciate ca fiind de natură să pună sub semnul îndoielii onestitatea, moralitatea și profesionalismul persoanei condamnate. În aceste condiții, trebuie analizat în ce măsură textul art.2 din Legea nr.90/2001 corespunde exigențelor impuse de art.20 din Constituție, raportat la art.25 lit.c) din 8 Pactul internațional cu privire la drepturile politice și civile, care stabileşte dreptul și posibilitatea oricărui cetățean de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa, fără discriminări prevăzute la art.2 din Pact (inclusiv deosebirile întemeiate pe orice altă împrejurare) și fără restricții nerezonabile. Se arată că, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a creat premisele interpretării sintagmei „discriminare întemeiată pe orice altă situație/împrejurare”, care se regăsește și în cuprinsul art.14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și al art.1 din Protocolul nr.12, ca atrăgând obligația statului de a introduce în legislație excepții corespunzătoare de la regula restricționării accesului persoanelor condamnate, la o anumită funcție, astfel încât să fie respectat principiul nondiscriminării, în condițiile impunerii unor restricții rezonabile. Astfel, în jurisprudența sa, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Hotărârea din 6 aprilie 2000, pronunţată în cauza Thlimmenos împotriva Greciei) a consacrat dreptul la diferență de tratament juridic în ocuparea unor funcții sau profesii, între persoanele condamnate pentru diferite infracțiuni. În esență, în cauza amintită, Curtea a stabilit că aplicarea principiului discriminării „în oricare altă situație” include și non-discriminarea pe motive de cazier judiciar. Curtea a reținut că reclamantul a fost tratat diferit de celelalte persoane care au aplicat pentru acest post din cauza statutului său de persoană condamnată. O astfel de diferență de tratament juridic nu intră, în general, în domeniul de aplicare al art.14 din Convenție, în măsura în care se referă la accesul la o anumită profesie, având în vedere că dreptul la libertatea profesiei nu este garantat de Convenție. Cu toate acestea, reclamantul nu s-a plâns de distincția pe care normele ce reglementează accesul la profesie o fac între persoanele condamnate și alte persoane (necondamnate). Plângerea acestuia se referă mai degrabă la faptul că, în aplicarea legii în cauză, nu se face distincție între persoanele condamnate pentru infracțiunile comise exclusiv din cauza convingerilor religioase și persoanele condamnate pentru 9 alte infracțiuni. În esență, argumentul reclamantului se poate rezuma la faptul că el a fost tratat ca orice altă persoană condamnată pentru o infracțiune gravă, deși condamnarea sa a rezultat din însăși exercitarea libertății religioase. Dreptul de a nu fi discriminat este încălcat și atunci când statele, fără o justificare obiectivă și rezonabilă, nu tratează în mod diferit persoanele ale căror situații sunt semnificativ diferite. În aceeași cauză, s-a examinat dacă a existat o relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit a se realiza. Cu această ocazie, Curtea a apreciat că, spre deosebire de alte condamnări pentru infracțiuni grave, o condamnare din motive religioase nu poate implica lipsa de onestitate sau de moralitate de natură să submineze capacitatea persoanei condamnate de a exercita această profesie. În aceste condiții, impunerea unei sancțiuni suplimentare reclamantului este disproporționată, rezultând că excluderea reclamantului din profesie nu a urmărit un scop legitim. Ca urmare, Curtea a constatat că nu a existat nicio justificare obiectivă și rezonabilă pentru a trata reclamantul în mod diferit față de alte persoane condamnate pentru o infracțiune gravă. În esență, în această cauză, Curtea a reținut încălcarea principiului nediscriminării motivat de faptul că Statul nu a introdus în legislație excepții corespunzătoare de la regula de restricționare a persoanelor condamnate pentru o infracțiune gravă de la accesul într-o funcție.

15. Potrivit prevederilor art.30 alin.(1) şi art.33 din Legea nr.47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

16. Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată.

17. Se învederează că, prin art.16 alin.(3) din Constituţie, legiuitorul constituant a instituit numai două condiții fundamentale pentru ocuparea funcțiilor și demnităților publice, privitoare la cetățenie și domiciliu, care trebuie întrunite 10 cumulativ, lăsând la latitudinea legiuitorului posibilitatea de a reglementa condiții suplimentare pentru ocuparea acestor funcții/ demnități. În îndeplinirea acestor competențe constituționale, legiuitorul nu poate avea însă competențe discreționare. Astfel, activitatea de legiferare este circumscrisă normelor constituționale incidente, dispozițiilor tratatelor și convențiilor internaționale la care România este parte, precum și prevederilor Legii nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. Întrucât legiuitorul constituant nu a dispus în mod expres și condiții suplimentare pentru numirea membrilor Guvernului în capitolul dedicat acestei autorități publice (Capitolul III al Titlului III), legiuitorul ar fi trebuit să se raporteze la situațiile reglementate de Legea fundamentală cu privire la încetarea funcției de membru al Guvernului (art.106), singurul reper constituțional referitor la această funcție. Se apreciază că, în aceste împrejurări, pentru a dobândi funcția de membru al Guvernului, o persoană ar trebui să îndeplinească aceleași condiții, ca expresie a principiului simetriei juridice.

18. Astfel cum rezultă din art.106 din Constituţie, legiuitorul constituant nu reglementează, printre cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, existența unei hotărâri de condamnare. Totodată, interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție ce implică exercițiul autorității de stat este reglementată ca pedeapsă complementară, potrivit art.66 alin.(1) lit.b) din Codul penal, și restrângerea exercițiului unor drepturi sau libertăți este permisă, astfel cum prevede art.53 din Constituție, pentru apărarea securității naționale, a ordinii, a sănătății ori a moralei publice, a drepturilor și a libertăților cetățenilor, desfășurarea instrucției penale, prevenirea consecințelor unei calamități naturale, ale unui dezastru ori ale unui sinistru deosebit de grav, în condițiile prevăzute de Legea fundamentală.

19. Se mai arată că textul legal criticat încalcă art.14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale referitoare la interzicerea discriminării, art.1 din Protocolul nr.12 la Convenție, art.2 pct.1 și art.21 pct.2 din 11 Declarația Universală a Drepturilor Omului, art.2 pct.1 și art.25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

20. Se mai arată că, în susținerea tezei potrivit căreia art.2 din Legea nr.90/2001 ar fi constituțional, nu se pot aduce prevederile art.105 alin.(2) din Constituție potrivit căruia „alte incompatibilități se stabilesc prin lege organică”, deoarece în cauză nu este vorba despre o incompatibilitate. Față de definiția dată acestei din urmă noțiuni în Dicționarul Explicativ al Limbii Române, rezultă că incompatibilitatea „implică posibilitatea celui în cauză de a opta pentru una din cele două funcții, poziții sau sarcini”. Din această perspectivă, se observă că, așa cum este formulat, art.2 din Legea nr.90/2001 nu oferă persoanei aflate în acea situație dreptul la opțiune.

21. Nu poate fi vorba nici de restrângerea unor drepturi sau libertăți, pentru că ar implica o perioadă de timp determinată în care această restrângere acționează. Pe de altă parte, art.53 alin.(2) din Constituție tocmai aceasta prevede, și anume faptul că prin restrângere nu se poate aduce atingere existenței dreptului însuși, în caz contrar însemnând „abolirea dreptului respectiv, or art.2 din Legea nr.90/2001 abolește acest drept, nu îl restrânge”.

22. Preşedintele Senatului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al preşedintelui Camerei Deputaţilor, raportul întocmit de judecătorul-raportor, înscrisurile depuse, concluziile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr.47/1992, reţine următoarele:

23. Curtea Constituţională a fost legal sesizată, potrivit dispoziţiilor art.146 lit.d) teza a doua din Constituţie, precum şi ale art.1 alin.(2), ale art.2, 3, 10, 29, 32 şi 33 din Legea nr.47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

24. Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie dispozițiile art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României Partea I, nr.164 din 2 aprilie 2001. În realitate, excepţia de neconstituţionalitate, având în vedere motivarea acesteia, vizează art.2 cu referire la sintagma „nu au suferit condamnări penale” din Legea nr.90/2001, text având următorul cuprins: „Pot fi membri ai Guvernului persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară, se bucură de exerciţiul drepturilor electorale, nu au suferit condamnări penale şi nu se găsesc în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare”.

25. Textele constituţionale invocate în susţinerea excepției de neconstituţionalitate sunt cele ale art.1 alin.(4) și (5), referitoare la separația şi echilibrul puterilor în stat și principiul legalității, în componenta sa privind calitatea legii, art.16 alin.(1) și (3) referitoare la egalitatea în drepturi şi accesul la funcţiile şi demnităţile publice, art.20 – Tratatele internaționale privind drepturile omului și art.53 – Restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Se invocă, de asemenea, încălcarea prevederilor art.14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale referitoare la interzicerea discriminării, ale art.1 din Protocolul nr.12 la Convenție, referitoare la interzicerea generală a discriminării, ale art.2 pct.1 și art.21 pct.2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, potrivit cărora fiecare persoană se poate prevala, fără nicio deosebire, de toate drepturile și 13 de toate libertățile proclamate de Declarație și, respectiv, referitoare la accesul oricărei persoane, în condiții de egalitate, la funcțiile publice, precum și prevederile art.2 pct.1 și art.25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, referitoare la garantarea, fără nicio deosebire, a drepturilor recunoscute de Pact și, respectiv, dreptul și posibilitatea oricărui cetățean, fără nicio discriminare ori restricție nerezonabilă, de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa.

26. Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Avocatul Poporului critică, în esenţă, lipsa de coerență legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective și general valabile pentru ocuparea funcțiilor aparținând celor trei puteri organizate în cadrul democrației constituționale, aspect de natură să aducă atingere principiului echilibrului puterilor în stat, consacrat de art.1 alin.(4) din Constituție, precum și prevederilor art.16 alin.(3) din Constituție referitoare la ocuparea funcțiilor și demnităților publice „în condițiile legii”; lipsa de previzibilitate a sintagmei „nu au suferit condamnări penale” din cuprinsul art.2 din Legea nr.90/2001, fapt ce aduce atingere art.1 alin.(5) din Constituție; şi lipsa unui tratament juridic diferențiat aplicabil unor persoane care nu se află în situații analoage, în speță, persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite cu intenție, pe de o parte, și persoanele condamnate pentru infracțiuni săvârșite din culpă, pe de altă parte, aspect ce atrage, în esenţă, încălcarea principiului egalităţii în drepturi.

27. Cu privire la prima critică de neconstituţionalitate invocată, Curtea reţine că autorul excepţiei de neconstituţionalitate realizează o privire comparativă între condiţiile necesar a fi întrunite pentru accederea la funcţiile sau demnităţile publice din cadrul celor trei puteri ale statului. În acest sens, se menţionează situaţia deputaţilor şi senatorilor, a Preşedintelui României şi a judecătorilor şi procurorilor, subliniindu-se caracterul eterogen al condiţiilor care trebuie întrunite pentru dobândirea calităţilor antereferite. Cu privire la aceste aspecte, Curtea constată că 14 remedierea eventualei lipse de coerență legislativă în stabilirea unor criterii de integritate clare, obiective și general valabile pentru ocuparea funcțiilor aparținând celor trei puteri nu intră în competenţa sa. Ceea ce se solicită Curţii Constituţionale este realizarea unei situaţii centralizatoare a condiţiilor de acces în funcţiile sau demnităţile publice şi desprinderea unei concluzii care ar rezulta din compararea acestora. Practic, Avocatul Poporului, subsumat acestei susţineri, consideră că fiecare condiţie în parte este constituţională, însă, din dinamica lor ar rezulta că, datorită caracterului lor eterogen, Curtea ar urma să constate o lipsă de coerenţă legislativă care s-ar converti, în mod implicit, într-un motiv de neconstituţionalitate raportat numai la condiţia expres criticată din cuprinsul art.2 din Legea nr.90/2001. Or, potrivit art.79 alin.(1) din Constituţie, Consiliul Legislativ, organ consultativ de specialitate al Parlamentului, avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii şi ţine evidenţa oficială a legislaţiei României, iar, potrivit art.2 alin.(1) lit.d) din Legea nr.73/1993 pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1122 din 29 noiembrie 2004, elaborează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie iniţiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face, pe această bază, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului. De asemenea, problemele privind coordonarea legislativă revin şi autorităţii legiuitoare [Decizia nr.249 din 10 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.536 din 23 iunie 2005]. Prin urmare, nu ţine nici de rolul şi nici de competenţa Curţii Constituţionale asigurarea coerenţei legislative invocate de Avocatul Poporului, revenind, astfel, Parlamentului şi Consiliului Legislativ obligaţia de a elimina o eventuală lipsă de coerenţă şi de a unifica legislaţia în materia antereferită.

28. Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei [art.142 alin.(1) din Constituţie], iar, potrivit art.2 alin.(2) din Legea nr.47/1992, sunt 15 neconstituţionale prevederile actelor normative de reglementare primară care încalcă dispoziţiile sau principiile Constituţiei. Prin urmare, Curtea constată că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispoziţiile constituţionale pretins încălcate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi între ele şi raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei. Procedându-se altfel s-ar ajunge, inevitabil, la concluzia că, deşi fiecare dintre dispoziţiile legale este constituţională, numai coexistenţa lor ar pune în discuţie constituţionalitatea uneia dintre ele. Rezultă deci că nu ne aflăm în prezenţa unei chestiuni de constituţionalitate, ci a unei simple contrarietăţi între norme legale din acelaşi domeniu, coordonarea legislaţiei în vigoare fiind de competenţa autorităţii legiuitoare [Decizia nr.81 din 25 mai 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.325 din 8 iulie 1999]. Revine, aşadar, Parlamentului sarcina de a realiza o corelare necesară între condiţiile de acces în funcţia de membru al Guvernului şi cea de membru al Parlamentului, având în vedere, pe de o parte, compatibilitatea între cele două funcţii publice [art.71 alin.(2) şi art.105 alin.(1) din Constituţie] şi, pe de altă parte, exigenţa ca exponenţii celor două puteri ale statului să beneficieze de condiţii similare de acces în funcţie, evitându-se situaţia ca, deşi compatibile la nivel constituţional, cele două funcţii devin incompatibile prin efectul unei legislaţii infraconstituţionale, în sensul că legea impune condiţii suplimentare care le face de jure incompatibile a fi exercitate simultan.

29. Cu privire la cea de-a doua critică de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta vizează o lipsă de previzibilitate a sintagmei criticate deduse judecăţii, care rezultă, pe de o parte, din analiza actelor normative incidente în stabilirea condiţiilor pentru ocuparea unei funcţii sau demnităţi publice, iar, pe de altă parte, din dispoziţiile art.53, art.65 şi art.66 din Codul penal şi ale art.396 alin.(2) din Codul de procedură penală. Dacă în privinţa lipsei de previzibilitate a sintagmei 16 criticate prin prisma analizei actelor normative incidente în stabilirea condiţiilor pentru ocuparea unei funcţii sau demnităţi publice sunt valabile cele menţionate la paragrafele anterioare, în sensul că ceea ce se solicită Curţii Constituţionale ţine de competenţa Parlamentului şi a Consiliului Legislativ, excedând, aşadar, competenţei instanţei constituţionale, în schimb, Curtea constată că evaluarea previzibilităţii acesteia prin prisma dispoziţiilor art.53, art.65 şi art.66 din Codul penal şi ale art.396 alin.(2) din Codul de procedură penală reprezintă o problemă de interpretare şi aplicare a legii.

30. În acest sens, analizând dispoziţiile constituţionale referitoare la ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, Curtea reţine că art.16 alin.(3) din Constituţie face trimitere la „condiţiile legii”, atunci când reglementează dreptul de a ocupa funcţii şi demnităţi publice, civile sau militare. Acestei trimiteri generice îi este subsumată inclusiv Legea nr.90/2001, respectiv dispoziţiile art.2, care reglementează condiţiile de numire în funcţia de ministru. Cu alte cuvinte, textele legale criticate reprezintă o aplicare în domeniul statutului juridic al membrului Guvernului a prevederilor constituţionale ale art.16 alin.(3), care permit legiuitorului să determine conţinutul şi limitele dreptului cetăţeanului de a ocupa o funcţie publică, având în vedere scopul acestui drept, precum şi interesul general care trebuie protejat. Astfel, dispoziţiile legale în vigoare instituie interdicţia persoanelor condamnate printr-o hotărâre definitivă de a dobândi calitatea de membru al Guvernului.

31. Raportat la aspectele de neconstituţionalitate formulate de Avocatul Poporului referitoare la consecinţele extrapenale derivate dintr-o hotărâre judecătorească de condamnare, Curtea reţine că, în realitate, acestea nu constituie veritabile critici de neconstituţionalitate, întrucât îşi găsesc rezolvarea prin aplicarea art.4, art.152 alin.(1) sau art.165-171 din Codul penal.

32. Astfel, ori de câte ori apreciază oportun, în funcţie de materia normată, legiuitorul poate conferi condamnării penale efecte juridice care excedează sancţiunea penală, reglementând decăderi, interdicţii sau incapacităţi care rezultă din condamnare. Aceste consecinţe extrapenale care derivă din condamnare operează în condiţiile şi termenele stabilite de lege. O astfel de consecinţă extrapenală o constituie interdicţia cu privire la dobândirea calităţii de membru al Guvernului aplicabilă persoanelor condamnate penal printr-o hotărâre definitivă, consacrată de sintagma „nu au suferit condamnări penale” din cuprinsul art.2 din Legea nr.90/2001.

33. În ceea ce priveşte termenele pe durata cărora sunt incidente decăderile, interdicţiile sau incapacităţile, legiuitorul conferă instituţiei reabilitării – cauză legală şi personală de înlăturare a consecinţelor condamnării – efecte constând în încetarea decăderilor şi interdicţiilor, precum şi a incapacităţilor care rezultă din condamnare [art.169 alin.(1) din Codul penal]. Cu alte cuvinte, consecinţele extrapenale ale condamnării se produc atâta vreme cât nu a intervenit reabilitarea de drept sau judecătorească a persoanei fizice. Reabilitarea judecătorească (facultativă) constituie forma tipică a reabilitării, care se poate obţine, la cerere, prin hotărârea instanţei de judecată (ope iudiciis), în urma verificării îndeplinirii condiţiilor prevăzute de lege, având ca efect înlăturarea consecinţelor condamnării. Prin art.166 alin.(1) din Codul penal se stabilesc condiţii cu privire la gravitatea condamnării şi termenele după care fostul condamnat poate formula cererea de reabilitare. Dispoziţiile art.167 din Codul penal stabilesc calculul termenului de reabilitare, iar cele ale art.168, condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească cererea de reabilitare judecătorească. Potrivit art.537 din Codul de procedură penală, după rămânerea definitivă a hotărârii de reabilitare, instanţa dispune să se facă menţiune despre aceasta pe hotărârea de condamnare, menţiunea având efect tocmai sub aspectul încetării decăderilor, interdicţiilor şi incapacităţilor.

34. Efectele reabilitării se produc pentru viitor. Înlăturarea consecinţelor condamnării vizează nu numai materia dreptului penal (spre exemplu, în cazul săvârşirii din nou a unei infracţiuni, nu va fi atrasă starea de recidivă sau persoana va putea să beneficieze, în condiţiile legii, de instituţia renunţării la aplicarea pedepsei [art.80 alin.(2) lit.a) din Codul penal] ori a amânării aplicării pedepsei [art.83 alin.(1) lit.b) din Codul penal] sau a suspendării sub supraveghere a executării pedepsei [art.91 alin.(1) lit.b)] din Codul penal), ci şi consecinţele extrapenale care au derivat din condamnare, decăderile, interdicţiile sau incapacităţile încetând odată cu rămânerea definitivă a hotărârii de reabilitare [art.169 alin.(1) din Codul penal].

35. Consecinţele extrapenale care derivă din condamnare şi care vizează decăderi, interdicţii sau incapacităţi încetează şi prin aplicarea legii penale de dezincriminare. Art.4 din Codul penal prevede expres că „legea penală nu se aplică faptelor săvârşite sub legea veche, dacă nu mai sunt prevăzute de legea nouă. În acest caz, executarea pedepselor, a măsurilor educative şi a măsurilor de siguranţă, pronunţate în baza legii vechi, precum şi toate consecinţele penale ale hotărârilor judecătoreşti privitoare la aceste fapte încetează prin intrarea în vigoare a legii noi”. Deşi norma penală face vorbire despre consecinţele penale ale hotărârilor judecătoreşti, este evident că efectele dezincriminării faptei penale nu pot fi limitate doar la aceste aspecte, ci se aplică şi cu privire la consecinţele extrapenale ale hotărârilor judecătoreşti, care sunt în mod direct şi inseparabil legate de incidenţa legii penale. Or, potrivit art.4 teza întâi din Codul penal, dacă nu mai sunt prevăzute de legea nouă, legea penală nu se aplică faptelor săvârşite sub legea veche, deci, în mod implicit, consecinţele extrapenale încetează prin intrarea în vigoare a legii noi.

36. Aceleaşi consecinţe extrapenale sunt înlăturate şi în cazul amnistiei post-condamnatorii. Amnistia se realizează prin lege şi este o cauză care înlătură răspunderea penală, iar dacă intervine după condamnare, potrivit art.152 alin.(1) teza a doua din Codul penal, „ea înlătură şi executarea pedepsei pronunţate, precum şi 19 celelalte consecinţe ale condamnării”. Cu alte cuvinte, efectele amnistiei postcondamnatorii vizează atât sfera penală, înlăturând executarea pedepsei aplicate sau a restului de pedeapsă, în cazul în care executarea a început, cât şi sfera extrapenală, înlăturând toate celelalte consecinţe pe care condamnarea le-a produs.

37. Având în vedere considerentele expuse mai sus, Curtea constată că toate consecinţele extrapenale care derivă dintr-o condamnare nu reprezintă altceva decât efecte juridice inerente unei hotărâri judecătoreşti de condamnare penală pe care legea extrapenală le consacră în domeniul ei specific de incidenţă. Înlăturarea acestor consecinţe extrapenale operează în baza dispoziţiilor Codului penal, Partea generală. Faptul că legea specială, extrapenală, foloseşte diferite sintagme precum „nu au suferit condamnări penale”, „persoana nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni” sau „nu are antecedente penale” nu înseamnă că aceasta poate completa/ modifica/ deroga de la dispoziţiile Codului penal, sub aspectul condiţiilor şi termenelor în care sunt înlăturate consecinţele unei condamnări penale. Consecinţele juridice ale legii de dezincriminare sau de amnistie sau cele ale unei hotărâri judecătoreşti de reabilitare, pronunţate în condiţiile legii, rămân guvernate de Codul penal, lege care reglementează condiţiile în care pot fi înlăturate consecinţele juridice penale şi extrapenale ale unei hotărâri judecătoreşti de condamnare. Prin urmare, apare cu evidenţă că, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, sintagma „nu au suferit condamnări penale” încetează să mai constituie o interdicţie la dobândirea calităţii de membru al Guvernului în ceea ce priveşte persoanele care cad sub incidenţa/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau care au fost reabilitate printr-o hotărâre judecătoreasă definitivă, persoane cu privire la care condamnarea penală încetează să mai producă efectele extrapenale prevăzute de lege. Orice altă interpretare dată sintagmei „nu au suferit condamnări penale” din cuprinsul art.2 din Legea nr.90/2001 ar fi contrară literei şi spiritului Constituţiei.

38. Neaplicând dispoziţiile Codului penal anterior referite, condiţia analizată nu ar cunoaşte, în mod obiectiv, niciun remediu de înlăturare prin intermediul unei ficţiuni juridice obiectivizate într-o instituţie de drept penal material, drept pentru care, din această perspectivă, devine o stare de fapt intangibilă/ iremediabilă. Ea ar reprezenta, astfel, o veritabilă civiliter mortuus în privinţa persoanei faţă de care a fost pronunţată o hotărâre judecătorească de condamnare pentru că va avea efecte absolute şi perpetue în privinţa acesteia, aspect care, la rândul său, ar încălca marja de apreciere de care dispune legiuitorul în temeiul art.16 alin.(3) din Constituţie. Această marjă de apreciere rezultă din trimiterea operată, prin textul art.16 alin.(3) din Constituţie, la posibilitatea legiuitorului de a reglementa accesul la funcţiile şi demnităţile publice „în condiţiile legii”. Astfel de condiţionări trebuie să urmărească un scop legitim şi ele însele trebuie să fie adecvate, necesare şi să menţină un just echilibru între interesele concurente [cele generale ale societăţii şi cele individuale], aşadar, să nu aducă atingere substanţei dreptului. În schimb, prin aplicarea art.4, art.152 alin.(1) şi art.165-171 din Codul penal, Curtea constată că măsura criticată are un scop legitim, respectiv cerinţa de moralitate, integritate, probitate şi cinste de care trebuie să dea dovadă orice persoană care aspiră la accesul la funcţii sau demnităţi publice; de asemenea, ea este adecvată în sensul că scopul legitim anterior menţionat poate fi atins în mod abstract prin condiţia impusă de legiuitor, necesară într-o societate democratică, în sensul că acceptanţa socială a persoanei care doreşte să acceadă la funcţia de membru al Guvernului este cu atât mai mare cu cât aceasta a dat dovezi de îndreptare într-un interval temporal extins apreciat ca fiind suficient de către legiuitor, iar prin aplicarea normelor penale de drept substanţial referitoare la consecinţele extrapenale ale condamnării, o asemenea condiţie este proporţională cu scopul legitim urmărit, fiind o garanţie, pe de o parte, a îndreptării persoanei, iar, pe de altă parte, a reintegrării sociale a acesteia. Ruperea acestui echilibru între cele două interese 21 deopotrivă protejate ar constitui o decădere a persoanei vizate din dreptul antereferit ce va opera ad aethernam, iar aceasta, ca o consecinţă a condamnării penale, ar suporta o sancţiune civilă care este în vădită contradicţie cu universalitatea drepturilor garantată de art.15 alin.(1) din Constituţie, fiind lipsită de unul dintre drepturile şi libertăţile fundamentale care sunt garantate în cadrul unui stat de drept, şi anume accesul la o funcţie/ demnitate publică, ceea ce contravine, astfel, art.1 alin.(3) din Constituţie.

39. Având în vedere cele de mai sus, revine Parlamentului, Preşedintelui României sau Guvernului, după caz, competenţa de a interpreta textul legal criticat în cadrul raporturilor de drept constituţional aplicabile, în funcţie de reglementările de drept penal substanţial antereferite.

40. Cu privire la cea de-a treia critică de neconstituţionalitate, Curtea reţine că Avocatul Poporului realizează o comparaţie între persoanele condamnate pentru infracţiuni săvârşite cu intenţie sau din culpă, apreciind că acestora trebuie să li se aplice un tratament juridic diferenţiat, sub aspectul accesului la funcţiile şi demnităţile publice, în caz contrar încălcându-se art.16 din Constituţie. Analizând critica de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în esenţă, se solicită realizarea unei diferenţieri între cele două categorii de persoane condamnate, aspect care, ţinând cont de exigenţele de tehnică legislativă şi de modul în care este configurată din punct de vedere normativ sintagma criticată, califică o atare critică drept o propunere de lege ferenda asupra căreia, însă, Curtea nu are competenţa de a se pronunţa. În acest sens sunt prevederile art.2 alin.(3) din Legea nr.47/1992, potrivit cărora „Curtea Constituţională se pronunţă numai asupra constituţionalităţii actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului” [a se vedea şi Decizia nr.548 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.862 din 28 octombrie 2016, par.17].

41. Având în vedere cele de mai sus, Curtea constată că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, întrucât, pe de o parte, eventualele probleme care ţin de realizarea unei coerenţe şi unităţi de reglementare în privinţa condiţiilor de acces la funcţiile sau demnităţile publice pot fi corectate numai prin acţiunea Parlamentului, iar, pe de altă parte, aplicarea şi interpretarea normei legale criticate, având în vedere sfera sa de aplicare, urmează a fi realizată de către subiectele de drept implicate în procedura de învestire a Guvernului sau de numire a membrilor Guvernului, respectiv Preşedintele României, Parlamentul şi Guvernul.

42. În acest sens, Curtea reţine că este dreptul exclusiv al legiuitorului de a interveni şi a circumstanţia sfera de incidenţă a decăderilor, interdicţiilor, precum şi a incapacităţilor care rezultă din condamnare. Astfel, în ceea ce priveşte interdicţia dobândirii calităţii de membru al Guvernului, aplicată persoanelor condamnate penal printr-o hotărâre definitivă, legiuitorul este liber să opteze între instituirea unei interdicţii cu caracter general – lipsa oricărei condamnări penale, aşa cum este reglementat în prezent, şi instituirea unei interdicţii speciale, circumscrisă unei sfere limitate de condamnări penale, care să se întemeieze pe criterii precum natura infracţiunilor săvârşite, latura subiectivă, pedeapsa aplicată. Având în vedere aceste argumente, Curtea apreciază că libertatea legiuitorului de a reglementa acest domeniu trebuie să respecte scopul legiferării, acela de a asigura integritatea mandatului miniştrilor, precum şi cadrul legislativ în această materie. În consecinţă, legiuitorul urmează să ţină seama şi de faptul că interdicţiile trebuie reglementate într-un mod rezonabil şi proporţional în raport cu situaţia care le-a determinat, evitându-se stabilirea în dreptul pozitiv a unor interdicţii absolute şi perpetue.

43. Nu în ultimul rând, Curtea subliniază importanţa principiului constituţional general al comportamentului loial, principiu care derivă din prevederile art.1 alin.(4) din Constituţie şi este garantat de alineatul 5 al aceluiaşi articol constituţional; în consecinţă, revine, în principal, autorităţilor publice 23 sarcina de a-l aplica şi respecta în raport cu valorile şi principiile Constituţiei, inclusiv faţă de principiul consacrat de art.147 alin.(4) din Constituţie referitor la caracterul general obligatoriu al deciziilor instanţei constituţionale [a se vedea, cu privire la înţelesul principiului comportamentului loial al autorităţilor publice, Decizia nr.1257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 6 noiembrie 2009, Decizia nr.1431 din 3 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.758 din 12 noiembrie 2010, Decizia nr.51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.90 din 3 februarie 2012, Decizia nr.727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.477 din 12 iulie 2012, Decizia nr.260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.318 din 11 mai 2015, par.30, Decizia nr.681 din 23 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.1000 din 13 decembrie 2016, par.21, sau Decizia nr.767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.131 din 21 februarie 2017, par.58]. De asemenea, în acelaşi sens, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept a subliniat că scopul dispoziţiilor constituţionale este şi acela de a permite buna funcţionare a instituţiilor, în baza cooperării loiale dintre acestea [a se vedea Avizul privind compatibilitatea cu principiile constituţionale şi statul de drept a acţiunilor Guvernului României cu privire la alte instituţii ale statului şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare a Legii nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului de modificare şi completare a Legii nr.3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului în România, adoptat de Comisia de la Veneţia la cea de-a 93-a Sesiune Plenară (Veneţia, 14-15 decembrie 2012), par.87]; aceste recomandări sunt reguli cu valoare de principiu şi constituie premisele necesare exerciţiului oricărei democraţii constituţionale [a se 24 vedea Decizia nr.334 din 26 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.407 din 5 iulie 2013, sau Decizia nr.767 din 14 decembrie 2016, par.58].

44. Având în vedere cele anterior expuse, Curtea reiterează caracterul general obligatoriu atât al dispozitivului, cât şi al considerentelor deciziilor sale, care se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr.1 din 17 ianuarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.16 din 26 ianuarie 1995, Decizia nr.1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.123 din 19 februarie 2014, par.251, sau Decizia nr.463 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.704 din 25 septembrie 2014, par.32 şi urm.).

45. Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art.146 lit.d) şi al art.147 alin.(4) din Constituţie, al art.1-3, al art.11 alin.(1) lit.A.d), ale art.29 şi art.32-33 din Legea nr.47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii Decide:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispoziţiilor art.2 cu referire la sintagma „nu au suferit condamnări penale” din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 4 mai 2017. 25

OPINIE CONCURENTĂ

Deși împărtășim soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de neconstituționalitate pronunțată de Curtea Constituțională prin Decizia nr.304 din 4 mai 2017, considerăm că motivarea acesteia trebuia să se limiteze strict la susținerea acestui dispozitiv, având în vedere regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate, precum și specificul efectelor juridice ale deciziilor Curții Constituționale, astfel cum vom arăta în ceea ce urmează. * I. Regimul juridic al cauzelor de inadmisibilitate cu specială referire la prezenta cauză

1.Aspecte generale

Cauzele de inadmisibilitate sunt motive legale ce împiedică declanșarea sau extinderea procedurii de control a constituționalității legilor. Fie că sunt reglementate expres de lege, fie că sunt stabilite pe cale jurisprudențială, cauzele de inadmisibilitate au caracter imperativ. Ca urmare, Curtea trebuie să procedeze în mod obligatoriu la examinarea admisibilității sesizărilor care îi sunt adresate, ca etapă prealabilă examinării fondului lor, iar în situația în care identifică existența unei astfel de cauze, să procedeze la respingerea sesizării ca inadmisibilă. Aceasta cu atât mai mult atunci când este vorba despre întinderea competenței Curții Constituționale, asupra căreia numai Curtea poate să decidă. În această privință, cauzele de inadmisibilitate se constituie într-un veritabil instrument de autolimitare, menit să mențină Curtea Constituțională în granițele rolului său 26 constituțional, și să o ferească de orice implicare în dispute străine de realizarea acestuia.1 (A se vedea opinii în același sens exprimate de judecători ai Curții Constituționale, de exemplu prof univ.dr. Mona Maria Pivniceru, prof univ.dr Tudorel Toader, opinie concurentă la Decizia Curții Constituționale nr.548 din 15 iulie 2015)

2. Caracterul atipic al considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate

În prezenta cauză, Curtea Constituțională a examinat criticile formulate de Avocatul Poporului, conchizând în mod corect, cu privire la fiecare dintre acestea, că nu sunt de competența sa, ci a altor autorități publice. Suntem de acord cu concluziile astfel enunțate.

Distinct însă de considerentele care explică lipsa de competență a Curții în raport de criticile autorului excepției, adică distinct de acele considerente care susțin dispozitivul de inadmisibilitate, Curtea a mai reținut și alte considerente, care nu își găsesc locul în cadrul unei decizii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă. Aceste considerente, la care ne vom referi punctual în continuare, nu au legătură cu dispozitivul deciziei și tind să acrediteze un regim juridic al deciziilor de inadmisibilitate, regim fără suport constituțional și legal.

3. Lipsa de coerență legislativă a cărei constatare excedează competenței Curții Constituționale. Considerente care obligă însă autoritățile competente să ”unifice” legislația în materie.

Astfel, cu privire la prima critică a Avocatului Poporului, constând în compararea condițiilor necesar a fi întrunite pentru accederea la funcțiile sau demnitățile publice din cadrul celor trei puteri ale statului, Curtea a statuat în mod corect că vizează o pretinsă lipsă de coerență legislativă, aspect care intră în competența Parlamentului și a Consiliului Legislativ, iar nu a Curții Constituționale. Totodată însă, la par.28, Curtea renunță la exprimarea sub semnul ipoteticului, reținând ritos că ”nu ne aflăm în prezența unei chestiuni privind constituționalitatea, ci a unei simple contrarietăți între norme legale din același domeniu.” Așadar, chiar dacă afirmă în mod corect că nu este competentă să controleze pretinsa lipsă de coerență legislativă, Curtea constată existența unei ”contrarietăți”, stabilind obligația Parlamentului și Consiliului Legislativ de a ”unifica legislația” în materie (finalul paragrafului 27). Mai mult, la finalul paragrafului 28, Curtea stabilește obligația Parlamentului de a realiza ”o corelare necesară între condițiile de acces în funcția de membru al Guvernului și cea de membru al Parlamentului” reținând faptul că ”cele două funcții devin incompatibile prin efectul unei legislații infraconstituționale, în sensul că legea impune condiții suplimentare care le face de jure incompatibile de a fi exercitate simultan.”

Or, astfel de considerente nu susțin dispozitivul de inadmisibilitate, ci ar fi susținut o eventuală decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate. Numai în situația în care, declarându-se competentă, Curtea ar fi constatat o incoerență legislativă contrară normelor constituționale, așadar ar fi constatat o încălcare a Constituției, ar fi putut reține obligația autorităților menționate, impusă de art.147 alin.(4) din Constituție (iar nu de Curtea Constituțională), de a pune în acord normele neconstituționale cu prevederile Legii fundamentale în sensul precizat de Curte.

Ca urmare, aceste considerente nu ar fi trebuit să se regasească, în această redactare, în prezenta decizie. Curtea nu poate impune obligații unor autorități publice câtă vreme ea însăși, în cuprinsul aceleiași decizii, a constatat că nu este competentă să o facă. În plus, astfel de considerente nu ar fi putut susține nici măcar o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate, întrucât se 28 bazează pe o premisă greșită, și anume că funcțiile de membru al Guvernului și cea de parlamentar ar trebui exercitate simultan, în toate cazurile, ceea ar impune, în mod firesc, compatibilitatea condițiilor de acces în privința lor. Altfel spus, Curtea se raportează la un Guvern alcătuit numai din miniștri care au calitatea de parlamentar. Or, Constituția stabilește doar o posibilitate în acest sens, iar nu o condiție/obligație de a ocupa simultan cele două demnități publice [art.71 alin.(2) și art.105 alin.(1) din Constituție].

4. Interpretarea și aplicarea legii excedează competenței Curții Constituționale. Considerente prin care însă Curtea, coroborând normele criticate cu cele ale Codului penal, stabilește o interpretare obligatorie a acestora.

Cu privire la a doua critică formulată de Avocatul Poporului, vizând o lipsă de previzibilitate a sintagmei criticate deduse judecății, Curtea reține în mod corect că aceasta este o problemă de interpretare și aplicare a legii (par 30), subsumând-o acelorași cauze de inadmisibilitate ce vizează lipsa sa de competență. În continuare însă, pe parcursul paragrafelor 30-38, Curtea realizează interpretarea obligatorie a normei criticate, cu raportare la art.4, art.152 alin.(1) și, respectiv art.165-171 din Codul penal, conchizând că «sintagma ”nu au suferit condamnări penale” încetează să mai constituie o interdicție la dobândirea calității de membru al Guvernului în ceea ce privește persoanele care cad sub incidența/sunt beneficiare ale unei legi de dezincriminare sau de amnistie sau care au fost reabilitate printr-o hotărâre judecătorească definitivă, persoane cu privire la care condamnarea penală încetează să mai producă efectele extrapenale prevăzute de lege.” Mai mult, Curtea subliniază că orice altă interpretare data sintagmei în cauză ”ar fi contrară literei și spiritului Constituției” (par 37), realizând în continuare un veritabil test de proporționalitate (par.38) menit să susțină neconstituționalitatea sintagmei 29 criticate, într-o altă interpretare decât cea conferită, cu caracter obligatoriu, de însăși Curtea Constituțională.

Or, astfel de considerente nu își au locul într-o decizie de inadmisibilitate, ci eventual într-o decizie de admitere a excepției de neconstituționalitate, în care Curtea ar fi putut stabili interpretarea constituțională a sintagmei criticate, eliminând-o pe cea contrară Constituției. Cât privește, în sine, tezele cuprinse în aceste considerente, considerăm că nu pot fi primite. În opinia noastră, nu suntem nici în prezența unei lipse de coerență legislativă și nici în prezența unei norme lipsite de claritate. Dacă ar fi fost astfel, Curtea Constituțională ar fi admis excepția de neconstituționalitate, întrucât ambele critici antamează aspecte ale principiului securității juridice. Curtea Constituțională a reținut însă că este vorba strict de legiferare (adică de opțiunea legiuitorului în privința unei soluții legislative), respectiv de interpretare și aplicare a legii criticate. Iar autoritățile chemate să interpreteze și să aplice sintagma criticată trebuie să realizeze aceste operațiuni cu respectarea principiilor legalității și loialității constituționale. Ele trebuie să aibă în vedere rațiunea reglementării, și anume asigurarea integrității persoanei care ocupă funcția de membru al Guvernului, nevoia de a asigura protecția prestigiului funcției de demnitate publică, în considerarea specificului acestei funcții, diferită de cele de demnitate publică alese. Or, săvârșirea unei fapte penale pentru care există sau a existat o condamnare definitivă plasează prin ea însăși persoana în cauză în afara cadrului legal de exercitare a funcției, descalificând-o pe aceasta din punct de vedere legal și moral pentru ocuparea unei astfel de demnități (a se vedea, mutatis mutandis, Decizia nr.536 din 6 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.730 din 21 septembrie 2016, Decizia nr.654 din 8 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Ofcial al României, partea I, nr.68 din 26 ianuarie 2017). Așa fiind, nu prezintă relevanță distincția referitoare la forma de vinovăție cu care a fost săvârșită infracțiunea. 30 Tot astfel, prezumția de buna credință și de loialitate în exercitarea unei asemenea demnități publice au fost practic desființate ca efect al hotărârii de condamnare, așa încât, indiferent dacă o astfel de persoană a fost reabilitată, nu i se mai poate încredința exercițiul autorității publice. Conceptul ”statului de drept” consacrat de articolul 1 aliniatul 3 din Constituție presupune capacitatea statului de a creea mijloacele pentru a spori încrederea cetățenilor în instituțiile și autoritățile publice. Aceasta presupune obligația statului de a impune standarde etice și profesionale, în special celor chemați să îndeplinească activități ori servicii de interes public și, cu atât mai mult celor care înfăptuiesc acte de autoritate publică.

Cu privire la instituția reabilitării, observăm că a fost creată pentru a încuraja comportamentul licit pentru viitor, pentru ștergerea unui trecut nedemn și pentru obținerea unui statut de încredere și demnitate în relațiile cu ceilalți membri ai societății. Reabilitarea, atât cea de drept, cât și cea judecătorească, nu șterge condamnarea. Aceasta rămâne o realitate judiciară ce nu poate fi desființată decât în cazul admiterii unei căi de atac extraordinare prin care s-ar recunoaște nevinovăția celui condamnat. Reabilitarea, ca și amnistia, prescripția și alte cauze care înlătură aplicarea, executarea și consecințele pedepsei, reprezintă o renunțare din partea societății (statului) – pentru rațiuni conforme scopului represiunii – la măsurile de precauție luate față de fostul condamnat. Aceasta nu înseamnă însă și îndreptățirea de a ocupa funcții de demnitate publică, unde exigențele de integritate trebuie aplicate în cel mai înalt grad.

** II. Obligativitatea erga omnes a deciziilor Curții Constituționale, în unitatea dată de considerentele și dispozitivul acestora

Considerăm că se impun, în context, o serie de precizări referitoare la efectele deciziilor Curții Constituționale, din perspectiva atipicului considerentelor prezentei decizii de inadmisibilitate, și a forței juridice pe care Curtea le-o acreditează, prin inserarea, în finalul deciziei, a sublinierii caracterului obligatoriu atât al dispozitivului cât și al considerentelor deciziilor sale (par.44)

Astfel, potrivit art.147 alin.(4) din Constituţia României: „Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor”.

Într-o jurisprudenţă constantă, începând cu Decizia Plenului nr. 1/19952² (Publicată în M. Of. nr.16 din 26 ianuarie 1995) Curtea a statuat că puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta 3 (Decizia nr.196/2013, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.231 din22 aprilie 2013, Decizia nr.163/2013, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.190 din 4 aprilie 2013, Decizia nr.102/2013, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.208 din 12 aprilie 2013, Decizia nr.1039/2012, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr .61 din 29 ianuarie 2013, Decizia nr.536/2011, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.482 din 7 iulie 2011, Decizia nr.414/2010, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr.291 din 4 mai 2010, Decizia nr.415/2010, publicată în Monitorul oficial al României, partea I, nr .294 din 5 mai 2010 32 .)

În consecinţă – a reţinut Curtea –, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice trebuie să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor pe care Curtea Constituţională le pronunţă.

Referindu-se la obligativitatea, deopotrivă, a considerentelor cuprinse în deciziile sale, Curtea a avut mereu în vedere în mod evident acele considerente care, în înlănțuirea logicii argumentării, realizează fundamentarea dispozitivului deciziei Curții, pentru că numai despre acelea se poate susține că ”sprijină” dispozitivul. Această circumstanțiere lipsește din paragraful 44 al prezentei decizii, acreditându-se astfel ideea falsă că toate considerentele cuprinse în decizie ar fi obligatorii.

Or, abordând problematica precedentului judiciar, respectiv a forței obligatorii a acestuia (cum este și cazul deciziilor Curții Constituționale), și doctrina 4 (Ian McLeod, Ratio Decidendi and Obiter Dictum, Macmillan Law Masters pp 137-152, https://link.springer.com/chapter/10.1007%2F978-1-349-14289-7_10) subliniază că ar fi greșit să concluzionăm că tot ceea ce conține o decizie are o pondere egală. Opinia tradițională este că trebuie realizată diferența între ratio decidendi al unei hotărâri a instanței, adică parte obligatorie (”considerentele care susțin dispozitivul”, în sensul jurisprudenței constante a Curții Constituționale), și obiter dicta, adică partea fără caracter obligatoriu, cuprinzând remarci, opinii, aspecte care nu susțin prin ele însele dispozitivul. Au putere obligatorie și considerentele, atunci când sunt avute în vedere acele considerente în lipsa cărora nu ar fi posibila înțelegerea dispozitivului hotărârii. Doctrina și practica judiciară au statuat că acest tip de considerente reprezintă considerente decisive, adică acelea care constituie susținerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta. Cu alte cuvinte, sunt obligatorii considerentele unei hotărâri judecătorești care constituie susținerea necesară a dispozitivului, făcând corp comun cu acesta, iar nu cele care excedează acestui dispozitiv, cu atât mai puțin cele care, precum în prezenta decizie, îl contrazic. De principiu, ținând seama de faptul că deciziile Curții Constituționale se adresează tuturor destinatarilor normelor juridice, indiferent de pregătirea juridică, la pronunțarea și redactarea oricărei decizii, este necesar ca instanța de contencios constituțional să realizeze o cât mai clară ”legătură” între considerente și dispozitiv, cu evidențierea considerentelor obligatorii și a eventualelor considerente obiter dicta, care nu au forță juridică obligatorie. Curtea trebuie să se poziționeze, deopotrivă, în postura destinatarilor deciziei, cerințele de claritate și precizie, pe care însăși Curtea le-a dezvoltat în aplicarea principiului securității juridice, fiindu-i deopotrivă aplicabile. Motivarea clară, accesibilă, coerența și logica argumentării, înlănțuirea considerentelor care susțin dispozitivul și care devin, deopotrivă cu acesta, obligatorii – sunt imperative pe care Curtea trebuie să le aibă în vedere, pentru a evita situații în care chiar actele sale să devină subiect de interpretări divergente. În plus, prin crearea unor conexiuni logice indestructibile între considerentele obligatorii și dispozitivul deciziilor, se evită procedeul periculos al ”decupării” unor considerente, chiar obiter dicta, și al utilizării lor în contexte diferite, acreditând ideea obligativității lor, de natură să creeze insecuritate juridică, prin fundamentarea unor raționamente juridice pe premise false.

Or, în prezenta cauză, Curtea Constituțională a pronunțat o soluție de inadmisibilitate, din rațiuni ce țin de lipsa competenței sale, iar considerentele care susțin acest dispozitiv (fiind, deci, obligatorii) sunt doar cele care explică soluția de inadmisibilitate. În opinia noastră, doar aceste considerente trebuiau să se regăsească în motivarea deciziei.

Amplele considerente cuprinse în aceeași decizie, pe care le-am analizat punctual, și care constată, de fapt, temeinicia criticilor de neconstituționalitate, stabilind obligații ferme în sarcina autorităților publice, excedează dispozitivului, putând avea, cel mult, caracter obiter dicta, din perspectiva clasificării doctrinare arătate. În opinia noastră însă, ele nu trebuiau și nu trebuie reținute nici măcar obiter dicta, întrucât contrazic, în sine, soluția pronunțată și, astfel, interferează nepermis cu decizia autorităților competente menționate în decizie (Parlamentul/Consiliul Legislativ/ Președintele României, după caz). În orice caz, astfel de considerente nu pot avea caracter obligatoriu 34 numai pentru că instanța constituțională a statuat astfel, întrucât însăși instanța constituțională trebuie să se supună Constituției. Observăm în acest sens că, potrivit art.147 alin.(1) din Constituție, obligația autorităților de punere în acord a normelor cuprinse în legi și ordonanțe în vigoare cu prevederile Constituției, ca urmare a unei decizii a Curții Constituționale, intervine atunci când Curtea admite excepțiile de neconstituționalitate. Ipoteza textului constituțional este foarte clară în această privință: ”dispozițiile din legile și ordonanțele în vigoare, precum și cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituționale.”

*** III. Concluzii

Conchizând, prezenta opinie concurentă este în sensul că decizia de inadmisibilitate pronunțată de Curte trebuia să cuprindă doar considerentele care explică soluția de inadmisibilitate, pe care nu le reluăm, întrucât motivarea sub acest aspect este, în opinia noastră, corespunzătoare.

Considerentele suplimentare pe care le-am evidențiat determină o interferență nepermisă (chiar de către Curte prin soluția pronunțată), în competențele altor autorități publice, întrucât stabilesc o conduită a autorităților care s-ar fi susținut printr-un alt dispozitiv decât cel pronunțat. Câtă vreme Curtea constată că nu este competentă nici să stabilească dacă există coerență legislativă (deși, în sine, această concluzie este discutabilă, din perspectiva bogatei jurisprudențe a Curții Constituționale referitoare la principiul securității juridice), nici să interpreteze și să aplice legea, considerentele sale trebuiau să fie circumscrise acestei concluzii, fără a induce, în subsidiar, ideea necesității unei intervenții pentru ”corectare” din partea autorităților publice, respectiv o anumită interpretare de către 35 acestea a sintagmei criticate, arogându-și de fapt o competență despre care a afirmat că nu îi aparține. O asemenea interferență este interzisă prin soluția pronunțată, astfel că nu se poate reține vreo obligativitate a acestora.

Aceste considerente nu susțin dispozitivul de inadmisibilitate, deci nu sunt obligatorii. În raport de distincția pe care am realizat-o la pct.1, s-ar putea susține o eventuală valoare de obiter dicta a considerentelor pe care le-am evidențiat. Nici această teză nu poate fi primită însă, astfel cum am arătat și mai sus. Precizăm în acest sens că nu suntem, de plano, împotriva unei ”îmbogățiri” a deciziilor Curții Constituționale cu considerente obiter dicta, ci pentru o utilizare atentă a acestora, echilibrată, de natură a evidenția cercetarea realizată de Curte, care a condus la elaborarea considerentelor obligatorii ce susțin dispozitivul (de exemplu, diverse puncte de vedere, orientări, explicații doctrinare, de drept comparat, idei, ipoteze). În cauza de față însă, astfel cum sunt redactate, considerentele menționate nu se încadrează nici în această categorie, pentru că excedează zonei ipoteticului, cadru în care s-ar fi putut accepta că exprimă o idee, o ipoteză, o statuare cu caracter general, comună și în alte decizii ale Curții Constituționale. Cu siguranță însă, considerentele menționate nu au valoare obligatorie, pentru că sunt în flagrantă contradicție cu dispozitivul deciziei, iar, în sine, sunt de natură a conduce la ideea de motivare contradictorie, de natură a slăbi forța și autoritatea deciziei.

În concluzie, soluția legislativă criticată reprezintă opțiunea legiuitorului, determinată de factori precum cei mai sus enunțați, iar eventualele critici care tind la modificarea acesteia, invocând o pretinsă lipsă de coerență legislativă, excedează competenței Curții Constituționale. Instanțele constituționale, indiferent de rolul pe care îl au sau și-l asumă la un moment dat, mai mult sau mai puțin activ, nu pot deveni evaluatori ai normelor din toate ramurile de drept, pentru a identifica cea mai potrivită soluție la un moment dat pentru o 36 instituție juridică sau alta. Curțile Constituționale nu fac politica legislativă, nu creează legi, ele doar asigură supremația Constituției în limitele competenței date de legiuitorul constituant. De aceea, orice considerente care tind să acrediteze un alt rol/alte competențe ale Curții Constituționale nu pot fi reținute, iar prezenta opinie concurentă este în sensul eliminării lor din cuprinsul motivării.

Judecător, dr. Livia Doina Stanciu

OPINIE SEPARATĂ

1. În dezacord cu soluţia adoptată cu majoritate de voturi, prin Decizia nr.304 din 4 mai 2017, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Avocatul Poporului trebuia admisă, întrucât sintagma „nu au suferit condamnări penale” cuprinsă în art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, implică aspecte majore de neconstituţionalitate.

2. Înainte de a analiza pe fond excepţia de neconstituţionalitate, se constată că art.2 din Legea nr.90/2001 reglementează condiţiile necesar a fi îndeplinite de către o persoană pentru a fi numită membru al Guvernului, respectiv: să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară, să se bucure de exerciţiul drepturilor electorale, să nu fi suferit condamnări penale şi să nu se găsească în unul dintre cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr.161/2003. Se observă 37 că unele dintre aceste condiţii se regăsesc expressis verbis în textul Constituţiei, respectiv ca persoana să aibă cetăţenia română şi domiciliul în ţară [art.16 alin.(3) teza întâi], iar altele se deduc pe cale de interpretare, respectiv ca persoana să se bucure de exerciţiul drepturilor electorale [art.36, art.37 şi art.106 din Constituţie] şi să nu se găsească în unul dintre cazurile de incompatibilitate [art.105 din Constituţie]. Pe lângă aceste condiţii, prevăzute sau rezultate din textul Constituţiei, se constată că, potrivit art.16 alin.(3) din Constituţie, funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, text în temeiul căruia legiuitorul organic a stabilit, pentru accesul la funcţia de membru al Guvernului, şi condiţia cuprinsă în sintagma mai-sus amintită, supusă controlului de constituţionalitate.

3. Sintagma „nu au suferit condamnări penale” cuprinsă în art.2 din Legea nr.90/2001 vizează o funcţie/ demnitate esenţialmente politică, numită în condiţiile art.85 sau art.103 din Constituţie, după caz, pe durata mandatului Parlamentului [art.110 alin.(1) din Constituţie]. Guvernul şi implicit membrii acestuia trebuie să beneficieze de o susţinere parlamentară corespunzătoare [a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.246 din 7 aprilie 2014]. Prin urmare, este evident că sintagma criticată nu vizează o funcţie care implică o anumită carieră (profesională), caz în care profunzimea analizei şi natura ori diversitatea condiţiilor care trebuie întrunite pentru a justifica accesul la o anume profesie sau dimpotrivă, lipsa acestuia, sunt şi trebuie să fie diferite. În acest sens, avem în vedere, spre exemplu, situaţia magistraţilor, faţă de care tratamentul juridic aplicat în cazul accesului la funcţie şi al motivelor de încetare a acestei calităţi, necesită o altă judecată de valoare şi intensitate de apreciere [cu privire la dihotomia dintre funcţiile/ demnităţile politice şi cele de carieră, a se vedea Decizia nr.22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.160 din 2 martie 2016, iar cu privire la aprecierea integrităţii în privinţa accesului la funcţiile de carieră din cadrul puterii 38 executive, cu aplicarea instituţiei reabilitării, a se vedea Decizia nr.55 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.305 din 5 mai 2015]. Prin urmare, indiferent că sunt alese sau numite, funcţiile şi demnităţile publice de natură politică nu pot fi comparate, în privinţa condiţiilor de acces, cu cele de carieră, aşadar cu cele care implică apartenenţa la un corp profesional.

4. Având în vedere cele de mai sus, analiza respectării art.16 alin.(1) din Constituţie trebuie realizată comparativ şi exclusiv prin prisma exponenţilor politici de la cel mai înalt nivel al puterii executive şi al celei legislative [Preşedintele României, membrii Guvernului, deputaţi şi senatori]. Chiar dacă accesul acestora la exerciţiul funcţiei este realizat diferit, şi anume prin alegere de către corpul electoral, respectiv desemnare şi învestire de către Parlament [organ reprezentativ al poporului român], se constată că, sub aspectul condițiilor de acces, nu se poate realiza nici o diferenţiere – decât artificială – între aceştia, întrucât toţi sunt subiecţii unor raporturi pure de drept constituţional, doar validarea/ accederea în funcţie realizându-se pe căi distincte [potrivit art.2 din Constituţie, „Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum”]. Cu atât mai paradoxală este situaţia cu cât Guvernul se află sub control parlamentar, iar controlul activităţii sale poate fi realizată de o autoritate ai cărei reprezentanți, deşi aleşi de popor, nu beneficiază de un trecut integru, asemenea membrilor Guvernului, prin efectul sintagmei criticate. A fost voinţa constituantului originar de a condiţiona doar de existenţa drepturilor electorale accesul la funcţiile/ demnităţile pur politice de la vârful celor două puteri, şi nu de condiţii de acces suplimentare, de natură să creeze o diferenţiere vădită între aceste funcţii/ demnităţi politice. 39

5. În acest context, se observă în mod evident faptul că interdicţia legală reglementată în privinţa membrilor Guvernului, referitoare la existenţa sau nu a unei condamnări penale anterioare, este unică în rândul acestor exponenţi politici, ceea ce ridică problema caracterului său justificat sau nu, având în vedere că, din punct de vedere al accesului la aceste funcţii/ demnităţi publice, aceştia sunt şi trebuie să fie în aceeaşi situaţie. Prin urmare, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale [Decizia nr.1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.69 din 16 martie 1994, sau Decizia nr.755 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.101 din 9 februarie 2015] la situaţii analoage/ comparabile, în mod logic, trebuie să se aplice acelaşi tratament juridic, în caz contrar aflându-ne fie în prezenţa unui privilegiu, fie al unei discriminări.

6. În situaţia de faţă, nu putem decât să constatăm că ne aflăm în ipoteza unei discriminări, întrucât o condiţie suplimentară infraconstituţională nu permite accesul persoanei la funcţia de membru al Guvernului, în condiţiile în care alte funcţii cu semnificaţie majoră sunt ocupate în lipsa acestei condiţii, aşadar aplicându-se şi raportându-se doar la condiţiile prevăzute de Constituţie.

7. Prin urmare, apreciem că, prin impunerea acestei condiţii legale, se produce o discriminare a dreptului cetăţenilor români care doresc să acceadă la funcţia de membru al Guvernului, în raport cu cei care doresc să acceadă la demnitatea de Preşedinte al României/ deputat/ senator, din moment ce, pe de o parte, ea reglementează numai în privinţa acestei categorii de demnitari, iar, pe de altă parte, Constituţia nu impune reglementarea unei asemenea condiţii, ci, dimpotrivă, textul fundamental prevede în mod limitativ condiţiile de acces la funcţiile/ demnităţile politice din vârful puterii executive/ legislative.

8. Nu se poate interpreta textul Constituţiei în sensul că lipsa condamnărilor penale este un aspect ce poate fi reglementat numai în privinţa membrilor 40 Guvernului; astfel, legiuitorul constituant, dacă intenţiona astfel, reglementa în mod expres în textul Constituţiei numai în privinţa acestora, dar pentru acest lucru trebuia să există o prevedere normativă expresă de natură constituţională. În lipsa acesteia, nici legiuitorul şi nici Curtea Constituţională nu pot să valideze o nouă condiţie de acces la funcţie, practic, împotriva voinţei constituantului.

9. Mai mult, chiar per absurdum, acceptând că legiuitorul putea să prevadă în temeiul art.16 alin.(3) din Constituţie o asemenea condiţie, este dubitabil de ce ea este reglementată numai în privinţa membrilor Guvernului, nu şi a Preşedintelui României, deputaţilor şi senatorilor. Răspunsul ţine de domeniul evidenţei: textul Constituţiei prevede expres condiţiile de acces la funcţiile/ demnităţile politice aflate la vârful celor două puteri antereferite, astfel încât nu se pot reglementa condiţii suplimentare. Prin urmare, dacă noţiunii – gen îi corespunde o anumită natură juridică din care rezultă un anumit tratament juridic, nu se poate desprinde concluzia – evident falsă – că noţiunilor specie le poate fi atribuită o altă natură juridică şi un alt tratament juridic, care, practic, le-ar scoate din sfera noţiunii gen.

10. În sensul celor de mai sus, se observă că, în privinţa Preşedintelui României, legiuitorul, prin Legea nr.370/2004 pentru alegerea Președintelui României a optat să nu reglementeze condiţii de eligibilitate suplimentare faţă de cele prevăzute în Constituţie. Astfel, condiţiile de a fi ales în această demnitate publică sunt stabilite la art.37 coroborate cu art.40 şi art.16 alin.(3) din Constituţie. Aceleaşi observaţii sunt valabile şi în privinţa senatorilor şi deputaților, întrucât Legea nr.208/2015 privind alegerea Senatului şi a Camerei Deputaţilor nu a reglementat nici în privinţa acestora condiţii suplimentare de eligibilitate.

11. Însă, în mod special pentru membrii Guvernului, legiuitorul a ales, în baza aceluiaşi art.16 alin.(3) din Constituţie, să reglementeze condiţii suplimentare de numire în funcţie. Chiar dacă membrii Guvernului nu sunt aleşi, ei fac parte din Guvern care, alături de Preşedintele republicii, sunt exponenţii şi vârfurile puterii 41 executive; de asemenea, şi senatorii şi deputaţii sunt demnitari care alcătuiesc Parlamentul, unica autoritate legiuitoare a ţării. Prin urmare, se constată că în timp ce în privinţa vârfurilor puterii executive şi legislative nu există o asemenea interdicţie, numai în privinţa membrilor Guvernului există condiţia de eligibilitate cuprinsă în sintagma „nu au suferit condamnări penale”.

12. În opinia noastră, legiuitorul nu avea opţiunea de a reglementa o asemenea condiţie de acces pentru că textul Constituţiei nu îi dădea posibilitatea de a stabili condiţii suplimentare pentru accesul la funcţia de membru al Guvernului. În realitate, se constată că aceste condiţii de acces la toate funcţiile/demnităţile politice antereferite [Preşedintele României, membri ai Guvernului, senatori şi deputaţi] sunt reglementate în mod exclusiv şi limitativ prin Constituţie, astfel încât referirea din textul art.16 alin.(3) din Constituţie la „în condiţiile legii” nu poate viza Preşedintele României, senatorii, deputaţii şi membrii Guvernului. În consecinţă, legiuitorul nu avea nici o marjă de apreciere în acest sens, iar arogarea unei asemenea marje este evident contrară textului Constituţiei. În consecinţă, apreciem că, din acest motiv, legiuitorul nu a reglementat nici o condiţie suplimentară de acces la funcţia de senator, deputat sau Preşedinte al României, dar, în mod neconstituţional, a făcut-o în privinţa membrilor Guvernului.

13. Mai mult, se constată că senatorii şi deputaţii pot fi şi membri ai Guvernului, în temeiul art.105 alin.(1) din Constituţie, însă, prin aplicarea unui text infraconstituţional, se ajunge la situaţia în care însuşi textul constituţional devine inaplicabil. Or, în sistemul român de drept, respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie, iar o normă juridică de forţă inferioară Constituţiei nu poate face inaplicabil un text constituţional decât cu încălcarea flagrantă a Constituţiei. Prin urmare, sunt încălcate şi prevederile art.1 alin.(5) din Constituţie. Astfel, interdicţia care nu este stipulată în Constituţie îngrădeşte exercitarea drepturilor şi libertăţii persoanelor, prevăzute în art. 1 alin. (3). 42

14. Cu privire la modul de redactare a acestei interdicții, se constată că, prin sintagma „nu au suferit condamnări penale” cuprinsă în art.2 din Legea nr.90/2001, condiţia referitoare la accesul cetăţenilor la funcţia de membru al Guvernului exprimă o realitate ce aparţine trecutului, drept pentru care aceasta devine o stare de drept şi de fapt intangibilă şi iremediabilă. Numai o asemenea interpretare poate fi dată textului criticat, pentru că dacă legiuitorul ar fi reglementat această condiţie ca una temporară, ar fi folosit în mod evident o altă formulare, spre exemplu: lipsa cazierului judiciar, intervenirea reabilitării de drept/ judiciare, persoana să nu fi suferit condamnări penale în ultimii x ani [cu precizarea in terminis a perioadei]. Or, sintagma „nu au suferit condamnări penale” este redactată întrun mod care nu lasă loc la interpretare, ea nu se referă la înlăturarea sau încetarea interdicţiilor civile, ci la existenţa sau nu a unei hotărâri de condamnare. Astfel, nici legea penală mai favorabilă, nici amnistia postcondamnatorie şi nici reabilitarea nu pot „face uitat” faptul obiectiv şi de netăgăduit al existenței unei hotărâri judecătoreşti de condamnare. Practic, ceea ce textul prevede este ca persoana respectivă să aibă un trecut penal pur, lipsa oricărei condamnări, fie ea cu suspendare, fie cu executare.

15. Prin urmare, formularea interdicției prevăzute de art. 2 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, prin modul cum este redactată, fără nici o circumstanțiere în privința încetării aplicării acesteia, instituie o imposibilitate absolută și pe durata vieții tuturor persoanelor aflate în aceasta ipostază, de a mai accede la aceste calități publice de reprezentare (nu profesionale sau de carieră), înfrângând chiar și condițiile în care aceste persoane ar putea beneficia de soluțiile politicii penale mai favorabile. Acesta este un ilogism din punctul de vedere al respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor. 43

16. Dacă în materia drepturilor și libertăților nu putem vorbi de drepturi absolute, cu excepțiile cunoscute, nici în sfera interdicțiilor și limitărilor nu putem vorbi de reglementarea lor într-o formă perpetuă și ilimitată, întrucât acest procedeu legal afectează capacitatea civilă de exerciţiu a cetăţenilor, instituind o incapacitate specială pe viaţă. Or, o interdicţie în mod logic trebuie să aibă un scop legitim şi să respecte principiul proporţionalităţii, ce se exprimă prin caracterul adecvat, necesar şi echilibrul just între interesele concurente, cele generale şi individuale. În speţă, măsura criticată are un scop legitim, respectiv cerinţa de moralitate, integritate, probitate şi onestitate de care trebuie să dea dovadă orice persoană care accede la funcţii sau demnităţi publice; de asemenea, ea este adecvată în sensul că scopul legitim anterior menţionat poate fi atins în mod abstract prin condiţia impusă de legiuitor. În schimb, ea nu este necesară, întrucât, pe de o parte, ar aduce în discuţie caracterul inutil al unei condiţii constituţionale de acces în funcţie – exerciţiul drepturilor electorale – şi, pe de altă parte, ar pune în evidenţă o lipsă de dozare a intervenţiei statului, prin opunerea hotărârii judecătoreşti de condamnare, în configurarea dreptului de acces la funcţia de membru al Guvernului. În acest caz, ar avea loc o decădere din dreptul antereferit ce va opera ad aethernam, iar persoana în cauză, ca o consecinţă a condamnării penale, în loc de o interdicţie temporară ar suporta o sancţiune civilă care este în vădită contradicţie cu universalitatea drepturilor garantată de art.15 alin.(1) din Constituţie, fiind lipsită de unul dintre drepturile şi libertăţile fundamentale care sunt garantate în cadrul unui stat de drept [art.1 alin.(3) din Constituţie]. De asemenea, se reţine că această condiţie nu respectă un just raport de proporţionalitate între interesele generale ale societăţii şi cele particulare, individuale ale cetăţeanului, întrucât, necircumstanţiată prin natura infracţiunilor săvârşite, forma de vinovăţie, durata în timp, ea se constituie într-o piedică definitivă în privinţa reintegrării în societate a persoanei respective, dar şi într-o etichetare perpetuă a persoanei respective ca fiind 44 nedemnă, indiferent de dovezile unei bune conduite ulterioare. Libera dezvoltare a personalităţii umane în latura sa activă este expresia libertăţii de acţiune a persoanei fizice [Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, precitată, par.99], care, chiar dacă nu este absolută, nu trebuie reprimată prin mijloace etatice, ci încurajată în limite raţional stabilite; de aceea, o condiţie de acces la o funcţie/ demnitate publică stabilită în mod arbitrar, fără posibilitatea recurgerii la remedii legale inerente, duce la împiedicarea manifestării libere a acesteia, persoana fiind eliminată, în mod implacabil, dintr-o parte importantă a vieţii publice. Prin urmare, având în vedere interesele concurente aflate în discuţie [integritatea funcţie publice şi dreptul de acces la funcţia publică coroborate cu libera dezvoltare a personalităţii umane], se constată că sintagma „nu a suferit o condamnare penală” nu respectă echilibru just între aceste interese concurente.

17. Aşadar, astfel cum s-a arătat în această interpretare dată sintagmei analizate, singura posibilă din modul său de redactare, condiţia referitoare la pierderea drepturilor electorale îşi pierde raţiunea sa normativă în ipoteza în care faţă de persoana în cauză a fost pronunţată o hotărâre judecătorească de condamnare. Pentru că, în acest caz, nici măcar nu ar trebui analizat dacă acea persoană se bucură la data de referinţă de exerciţiul drepturilor sale electorale, din moment ce ea a suferit la un moment a quo o condamnare. Prin urmare, este evident că legiuitorul a privit întrun mod strict şi unilateral această condiţie, ceea ce duce la situaţia în care cealaltă condiţie, cea referitoare la drepturile electorale, condiţie rezultată expres din textul Constituţiei, nu mai trebuie niciodată cercetată. Aceasta din urmă şi-a pierdut, prin efectul normei legale criticate, individualitatea pe care o conferă acesteia chiar textul Constituţiei, fiind exclusă de la aplicare. Astfel, rezultă şi o antinomie intralegală; condiţia analizată face de prisos o altă condiție, care, de altfel, are valoare constituţională potrivit art.106 din Constituţie. Prin urmare, sunt încălcate şi prevederile art.106 din Constituţie, care prevede în mod expres cazurile de încetare 45 a calităţii de membru al Guvernului, cazuri care mutatis mutandis constituie şi condiţii de acces la această funcţie.

18. Din cele de mai sus, rezultă că doar în ipoteza pierderii drepturilor electorale persoana nu poate accede la niciuna dintre cele trei poziţii politice. Cu alte cuvinte, transpunând în planul dreptului penal substanţial cele reținute mai sus, numai în ipoteza în care persoanei condamnate i-a fost aplicată pedeapsa accesorie şi complementară, pe perioada respectivă aceasta nu poate accede la funcţiile respective. Se mai reţine că în perioada de aplicare a Codului penal din 1969, potrivit art.71 alin.(4), pe durata suspendării condiţionate a executării pedepsei închisorii sau a suspendării sub supraveghere a executării pedepsei închisorii, se suspenda şi executarea pedepselor accesorii, drept pentru care pe această perioada persoana condamnată se bucura de exerciţiul drepturilor electorale [a se vedea şi Decizia nr.1511 din 15 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.908 din 21 decembrie 2011], putând astfel accede la cele trei poziţii în stat antereferite.

19. Este de observat că la dosarul cauzei au fost depuse mai multe înscrisuri din partea unor asociaţii non guvernamentale, în calitate de amicus curiae, care au apreciat că sintagma este constituțională numai în măsura în care ea se referă la „condamnări definitive pentru care nu a intervenit reabilitarea sau, după caz, nu a încetat executarea măsurilor de siguranţă” [APADOR-CH] sau că este necesară o clarificare a sintagmei „nu au suferit condamnări penale” [Asociaţia Platforma Iniţiativa România].

20. Deși este vorba de autorități publice egale, în principiu, între ele, şi ca importanţă a activităţii lor, ca poziţie în statul român şi ca necesitate a conservării unui statut de încredere şi prestigiu (Parlament, Preşedinte şi Guvern), totuşi accesul la ocuparea unei funcţii în Guvern este extrem de restrictivă, prin instituirea unei interdicţii permanente, inexistente în cazul ocupării unui post de parlamentar, iar în 46 cadrul sferei Executivului, din care face parte şi Preşedintele, se creează, de asemenea, o inegalitate de tratament juridic, deşi situaţiile de status sunt similare. Mai mult, Guvernul aflat sub controlul politic al Parlamentului, nu este organul reprezentativ suprem al poporului român, aşa cum este Parlamentul, ci el face parte din puterea executivă, legitimitatea sa derivând din opţiunea şi susţinerea Parlamentului privind formarea şi durata existenţei sale. Deci se creează un regim mai aspru şi nejustificat în privinţa condiţiilor de accedere la calitatea de membrii ai Guvernului, faţă de condiţiile de candidatură la Preşedinţie şi Parlament, un impediment absolut. Ne aflăm în faţa unei interdicţii reglementate juridic, instituite permanent şi lipsite de orice circumstanţiere juridică de natură să dea posibilitatea unei reabilitări juridice a persoanei care urmează să ocupe o funcţie întro autoritate publică de tip Guvern, Preşedinţie sau Parlament, precum şi posibilitatea de a fi evaluată în zona opiniei şi moralei publice, a aprecierii politice. Soluţia echilibrului nu poate veni decât dintr-un mecanism de proporţionalitate între interdicţia prevăzută de sintagma care protejează un interes legitim, şi dreptul persoanelor de a accede în Guvern, în măsura în care condamnarea penală s-a consumat, făcând ineficientă aplicarea sine die a interdicţiei.

21. Dată fiind natura acestor funcţii de reprezentare la nivel de Guvern, desemnate de regulă, de majorităţi politice care au o pondere determinantă în cadrul autorităţii legislative, şi care aprobă printr-un vot politic, atât programul de guvernare, cât şi nominal lista membrilor Guvernului, libertatea politică de a constitui Programul de Guvernare şi de a vota membrii Guvernului este supusă în primul rând filtrului autorităţii de desemnare şi de votare, cât şi judecăţilor de valoare a opiniei publice şi a corpului electoral care îşi pot exprima poziţiile şi optica, prin exercitarea dreptului de vot, a dreptului de a alege. 22. Prin urmare, pentru considerentele mai sus expuse, Curtea ar fi trebuit să admită excepția de neconstituționalitate ridicată direct de Avocatul Poporului și să 47 constate că sintagma „nu au suferit condamnări penale”, cuprinsă în art.2 din Legea nr.90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României și a ministerelor, este constituțională în măsura în care întinderea în timp a acestei interdicţii legale de ocupare a funcţiei de membru al Guvernului se stabileşte prin lege şi se referă strict la perioada în care printr-o hotărâre judecătorească definitivă s-au restrâns unele drepturi.

Judecători, Valer DORNEANU Marian ENACHE Simona-Maya TEODOROIU

Get real time updates directly on you device, subscribe now.