Decizia nr. 6/2017 privind examinarea sesizării formulate de Avocatul Poporului

0

Decizia nr. 6/2017 privind examinarea sesizării formulate de Avocatul Poporului referitor la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare

COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII

Dosar nr. 24/2016

“Dispozițiile art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect contestații împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunțată în primă instanță având caracter definitiv.”
Completul competent să judece recursul în interesul legii este constituit conform art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și art. 272 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulament).

Ședința este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreședintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Avocatul Poporului este reprezentat de doamna consilier juridic Ecaterina Mirea, iar Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin.

La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 273 din Regulament.

Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Avocatul Poporului referitor la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare.

Magistratul-asistent prezintă referatul privind obiectul recursului în interesul legii, arătând că la dosar au fost depuse hotărâri judecătorești referitoare la problema de drept supusă dezbaterii, raportul comun întocmit de judecătorii-raportori, precum și punctul de vedere formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

Doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, președintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului, autorul sesizării, pentru susținerea recursului formulat.

Doamna consilier juridic Ecaterina Mirea prezintă, pe scurt, jurisprudența neunitară și argumentele care au stat la baza formulării sesizării și pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform acestui act normativ sunt supuse recursului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Având cuvântul, doamna procuror Antonia Eleonora Constantin prezintă, pe scurt, punctul de vedere al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, apreciind că recursul este admisibil din perspectiva cerinței formulate de dispozițiile art. 515 din Codul de procedură civilă, făcându-se dovada caracterului neunitar al jurisprudenței în materia supusă dezbaterii; pe fondul problemei în discuție, pune concluzii pentru admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor legale ce fac obiectul sesizării, în sensul că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanței Guvernului nr. 105/1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare, nu sunt supuse recursului.

Președintele completului de judecată declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:

I. Problema de drept care a generat practica neunitară

1. Recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 105/1999), în sensul de a se stabili dacă hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor prevăzute de acest act normativ sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

II. Dispozițiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară; alte dispoziții legale relevante

2. Potrivit art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999:

“(1) Stabilirea și plata drepturilor prevăzute în prezenta ordonanță se fac de casa județeană de pensii sau, după caz, de Casa de pensii a municipiului București. Pentru stabilirea situațiilor prevăzute la art. 1 se înființează, în cadrul fiecărei case județene de pensii, o comisie alcătuită din președinte și 3 membri. Președintele trebuie să fie jurist. În luarea hotărârilor referitoare la stabilirea drepturilor prevăzute de lege, comisia solicită avizul organizațiilor minorităților naționale legal constituite. Comisia lucrează în prezența a două treimi din numărul total al persoanelor care o alcătuiesc și adoptă hotărâri cu acordul majorității membrilor prezenți.

(…)

(2) Cererile pentru stabilirea drepturilor prevăzute în prezenta ordonanță se depun la casa județeană de pensii sau, după caz, la Casa de Pensii a Municipiului București.

(3) Comisia este obligată să se pronunțe asupra cererii în termen de cel mult 30 de zile de la sesizare, printr-o hotărâre motivată.

(4) Împotriva hotărârii, persoana interesată poate face contestație la secția de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, în termen de 30 de zile de la data comunicării hotărârii, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. Hotărârea tribunalului este definitivă. Contestațiile sunt scutite de taxa judiciară de timbru.”

3. Anterior Legii nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 76/2012), dispozițiile art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, supuse interpretării, aveau următorul conținut:

“(4) Împotriva hotărârii persoana interesată poate face contestație la Curtea de apel în termen de 30 de zile de la data comunicării hotărârii, potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. Hotărârea Curții de apel este definitivă. Contestațiile sunt scutite de taxa judiciară de timbru.”

4. Distinct de prevederile legale supuse interpretării și de contextul legal dat de întregul art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, sunt relevante și dispozițiile vechiului și noului Cod de procedură civilă referitoare la noțiunea de “hotărâre judecătorească definitivă”, deoarece modificarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 s-a făcut printr-o lege care avea drept obiect principal de reglementare punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă, iar cele două coduri, cel vechi (1865) și cel nou (2010), definesc în mod diferit noțiunea de “hotărâre judecătorească definitivă”.

Astfel, potrivit art. 377 alin. (1) din Codul de procedură civilă din 1865:

Sunt hotărâri definitive:

1. hotărârile date în primă instanță, potrivit legii, fără drept de apel;

2. hotărârile date în primă instanță care nu au fost atacate cu apel sau, chiar atacate cu apel, dacă judecata acestuia s-a perimat ori cererea de apel a fost respinsă sau anulată;

3. hotărârile date în apel;

4. orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu apel.”

Potrivit art. 634 alin. (1) din Codul de procedură civilă din 2010:

Sunt hotărâri definitive:

1. hotărârile care nu sunt supuse apelului și nici recursului;

2. hotărârile date în primă instanță, fără drept de apel, neatacate cu recurs;

3. hotărârile date în primă instanță, care nu au fost atacate cu apel;

4. hotărârile date în apel, fără drept de recurs, precum și cele neatacate cu recurs;

5. hotărârile date în recurs, chiar dacă prin acestea s-a soluționat fondul pricinii;

6. orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu recurs.”

III. Examenul jurisprudențial

5. Prin recursul în interesul legii se arată că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale sus-menționate, dezlegarea problemei de drept supuse analizei fiind menită a lămuri dacă hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

IV. Principalele coordonate ale divergențelor de jurisprudență

A. Într-o primă orientare s-a considerat că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 sunt supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

6. Pentru a hotărî astfel, instanțele au reținut că din cuprinsul dispozițiilor legale supuse interpretării rezultă că legiuitorul face, mai întâi, trimitere expresă la calea de atac împotriva hotărârii comisiei pentru stabilirea situațiilor prevăzute la art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, potrivit Legii nr. 554/2004, însă dispoziția legală imediat următoare, de la art. 7 alin. (4) teza a II-a, potrivit căreia “hotărârea tribunalului este definitivă”, ar putea conduce la concluzia suprimării căii de atac a recursului, dat fiind că, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă, sunt hotărâri definitive “hotărârile care nu sunt supuse apelului și nici recursului”. Ar însemna că legiuitorul special ar fi înțeles că, prin trimitere la procedura Legii nr. 554/2004, să vizeze, de fapt, celelalte condiții generale ale acțiunii în contencios administrativ, mai puțin calea de atac a recursului împotriva sentinței de fond, stabilind totodată și norme derogatorii în ceea ce privește instanța competentă, termenul acțiunii în instanță și timbrarea acțiunii.

7. Pentru a stabili dacă legiuitorul, prin sintagma “hotărâre definitivă”, în sensul art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, modificată prin art. 33 din Legea nr. 76/2012, a înțeles o hotărâre nesusceptibilă de recurs, inclusiv în materia contenciosului administrativ, trebuie să se aibă în vedere că din expunerea de motive la proiectul de lege devenit ulterior Legea nr. 76/2012 rezultă că titlul al II-lea a fost alcătuit dintr-un corpus de norme generale care reglementează aspecte fundamentale pentru aplicarea unitară și asigurarea coerenței reglementării procesual-civile, în timp ce normele de la titlul al IV-lea al aceluiași act normativ conțin dispoziții de modificare și completare a legislației speciale, în vederea adaptării acesteia la dispozițiile noului Cod de procedură civilă.

8. Nici noul Cod de procedură civilă (Legea nr. 134/2010), nici Legea de punere în aplicare a acestuia (Legea nr. 76/2012) nu au modificat însă dispozițiile speciale ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că acestea din urmă își vor găsi în continuare aplicarea, hotărârea pronunțată în primă instanță putând fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare, în măsura în care nu există dispoziții speciale contrare. Prin urmare, la art. 7 alin. (3) din cap. II al titlului II “Dispoziții tranzitorii și de punere în aplicare” din Legea nr. 76/2012 avem de-a face cu o derogare generală, expresă și clară de la alin. (1) și (2) ale aceluiași articol, în integralitatea lor, deci o derogare atât de la ipoteza prevăzută la alin. (1), cât și de la situația în care “prin respectiva lege de aplicare nu se prevede altfel”. În cazul de față nu avem o situație în care Legea nr. 76/2012 să “prevadă altfel”, tocmai pentru că art. 33 al titlului IV în materia caracterului definitiv al hotărârii de fond nu reprezintă o normă legală nou-introdusă prin legea în cauză.

9. Cu alte cuvinte, art. 7 alin. (3) din cap. II al titlului II “Dispoziții tranzitorii și de punere în aplicare” din Legea nr. 76/2012 prevalează asupra dispozițiilor alin. (1) și (2) ale aceluiași articol în integralitatea lor, în toate situațiile în care avem de-a face cu un litigiu de contencios administrativ și fiscal grefat pe o dispoziție normativă specială anterioară noului Cod de procedură civilă și legii de punere în aplicare, care recunoștea caracterul “definitiv” al hotărârii pronunțate în primă instanță. În atari situații, în contenciosul administrativ, în materia căii de atac, se vor aplica în continuare dispozițiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, hotărârea primei instanțe fiind deci supusă recursului.

B. Într-o altă orientare jurisprudențială, instanțele de judecată au avut o abordare diferită, apreciind că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 nu sunt supuse recursului, conferind un caracter definitiv hotărârii judecătorești pronunțate în primă instanță.

10. Aceste instanțe au apreciat că prevederile legale în discuție trebuie interpretate în raport cu dispozițiile art. 634 din noul Cod de procedură civilă, care prevăd categoria hotărârilor la care recursul a fost suprimat.

11. În condițiile în care sentința este definitivă, ea nu mai poate fi atacată decât prin căi extraordinare de atac, pentru motive strict limitate de lege (contestația în anulare, revizuirea). Pe cale de consecință, într-o astfel de situație, tribunalul realizează o judecată în primă și ultimă instanță.

12. Această optică este apreciată ca fiind în consens chiar și cu viziunea noii legi procesuale, reglementată de art. 27 din noul Cod de procedură civilă, raportat la eventuale legi procesuale viitoare. Astfel, conform acestui text legal, “hotărârile rămân supuse căilor de atac, motivelor și termenelor prevăzute de legea sub care a început procesul”.

13. Nu trebuie omise din analiză nici dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 24/2000), obligatorii conform art. 3 din acest act normativ la elaborarea proiectelor de lege. În acest context, conform art. 59 alin. (1) și (2) din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia și redarea lor într-o nouă formulare. Pentru exprimarea normativă a intenției de modificare a unui act normativ se nominalizează expres textul vizat, cu toate elementele de identificare necesare, iar dispoziția propriu-zisă se formulează utilizându-se sintagma “se modifică și va avea următorul cuprins”, urmată de redarea noului text. Conform părții finale a art. 59 alin. (3) din aceeași lege, modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări.

14. Prin urmare, dacă legiuitorul ar fi dorit păstrarea dublului grad de jurisdicție în ceea ce privește contenciosul administrativ generat de aplicarea Legii nr. 189/2000, ar fi trebuit, ca urmare a modificării, să nu mai păstreze soluția instanței ca fiind definitivă, ci să o înlăture. De vreme ce a păstrat-o, aceasta înseamnă că pe viitor, în aplicarea acestui text de lege interpretat sub imperiul noii legi procesuale civile, a voit a sustrage controlului judiciar soluțiile tribunalului asupra contestației.

15. Modificarea legii și interpretarea în această optică sunt în consens și cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale protocoalelor sale adiționale, căci dublul grad de jurisdicție este expres normat exclusiv în materie penală (art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenție). Pe cale de consecință, instanțele au apreciat că în măsura în care singura cale de atac la jurisdicția în materie civilă satisface exigențele prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenție, norma procesuală care o consacră este “convențională”.

V. Opinia autorului sesizării

16. Avocatul Poporului apreciază că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 sunt supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

17. Astfel, se arată că din examinarea prevederilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 rezultă că legiuitorul a stabilit fără echivoc procedura de soluționare a contestației împotriva hotărârilor pronunțate de casele județene de pensii sau, după caz, de Casa de Pensii a Municipiului București, ca fiind cea reglementată de Legea nr. 554/2004; or, în aplicarea art. 10 alin. (2) teza I și art. 20 din acest act normativ, sentințele tribunalelor administrativ-fiscale pot fi atacate cu recurs, care se judecă de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel.

18. Mai mult, prezentarea evolutivă a reglementărilor incidente în materia despăgubirilor persoanelor persecutate din motive etnice decelează voința legiuitorului în sensul reglementării unei căi de atac împotriva hotărârilor adoptate de casele județene de pensii, respectiv a municipiului București.

19. Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 a modificat inițial Decretul-lege nr. 118/1990 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate din motive politice de dictatura instaurată cu începere de la 6 martie 1945, precum și celor deportate în străinătate ori constituite în prizonieri (republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 118 din 18 martie 1998, cu modificările ulterioare) (Decretul-lege nr. 118/1999), în sensul recunoașterii și acordării unor drepturi și persoanelor persecutate din motive etnice, nu doar politice. Ulterior, prin Legea nr. 189/2000, Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 i s-a modificat denumirea, devenind “Ordonanța privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice”. În context, observăm că, în cazul beneficiarilor Decretului-lege nr. 118/1999, legiuitorul a optat pentru o soluție legislativă similară, care se regăsește în art. 10 alin. (5) din Decretul-lege nr. 118/1999, potrivit căruia “Împotriva deciziei persoana interesată poate face contestație potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare”, subliniind astfel intenția legiuitorului de a stabili, în ansamblul reglementărilor referitoare la acordarea măsurilor reparatorii pentru persoanele persecutate, ca procedura de soluționare a contestațiilor împotriva deciziilor emise de instituțiile competente să fie cea stabilită de Legea nr. 554/2004, aceasta incluzând și dreptul la calea de atac a recursului.

20. Din analiza istorică a reglementării drepturilor persoanelor persecutate din motive etnice rezultă că legiuitorul, sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă, a reglementat de la bun început în norma specială caracterul definitiv al hotărârii instanței de fond (în sensul atribuit de vechiul Cod de procedură civilă, ceea ce însemna că hotărârea de fond nu era susceptibilă de apel, ci doar de recurs). Ca atare, există argumente consistente pentru a conchide în sensul că posibilitatea de a formula calea de atac a recursului împotriva hotărârii instanței de fond are în vedere împrejurarea că, la momentul adoptării Legii nr. 76/2012, hotărârile curților de apel se pronunțau cu recurs. Astfel, dispozițiile art. 7 alin. (4) trebuie interpretate în mod sistematic, având în vedere înțelesul noțiunii de “hotărâre definitivă” astfel cum acesta era reglementat la momentul adoptării legii de modificare – Legea nr. 76/2012.

21. În perioada în care cauzele având ca obiect acordarea drepturilor reglementate de Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 au intrat în competența curților de apel, ca instanțe de contencios administrativ, trimiterea la dispozițiile Legii nr. 554/2004, precum și prevederea expresă că “hotărârea este definitivă” nu au lăsat loc vreunei posibilități de interpretare a căii de atac, aceasta fiind, de altfel, calea de atac unică, specifică materiei contenciosului administrativ, respectiv recursul.

22. Ulterior, prin modificarea de competență generată de art. 33 din Legea nr. 76/2012, instanțele s-au confruntat cu o serie de dificultăți de interpretare și aplicare a dispozițiilor care formează obiectul recursului în interesul legii.

23. Analizând legislația incidentă, Avocatul Poporului apreciază că, dacă intenția legiuitorului ar fi fost să elimine calea de atac a recursului în materia contenciosului administrativ, ar fi modificat chiar prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004. În aceste condiții, în absența unei modificări exprese a căii de atac în materia contenciosului administrativ, dispozițiile speciale ale art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 își vor găsi în continuare aplicare, hotărârea pronunțată în primă instanță de către tribunale putând fi atacată cu recurs, în măsura în care nu există dispoziții speciale contrare.

24. Autorul sesizării face referire la considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, prin care instanța de contencios constituțional a reținut că “în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunțate în primă instanță pot fi atacate cu apel cu toate consecințele care decurg din aceasta, […] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menținerea căii de atac a recursului, și nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esențialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea recursului. Așadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanțe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului”.

25. Modificările aduse art. 7 alin. (4) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 105/1999 prin art. 33 din Legea nr. 76/2012 vizează doar instanța competentă, nu și calea de atac, astfel încât devin incidente prevederile art. 7 din Legea nr. 76/2012, potrivit cărora:

“(1) Dacă prin prezenta lege nu se prevede altfel, ori de câte ori printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «definitivă», de la data intrării în vigoare a Codului de procedură civilă, aceasta va fi supusă numai apelului la instanța ierarhic superioară.

(2) Dispozițiile alin. (1) se aplică și în cazul în care printr-o lege specială se prevede că hotărârea judecătorească de primă instanță este «supusă recursului» sau că «poate fi atacată cu recurs» ori, după caz, legea specială folosește o altă expresie similară.

(3) Dispozițiile alin. (1) și (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ și fiscal, inclusiv în materia azilului.”

26. Prin urmare, susține autorul sesizării, art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, astfel cum a fost modificat prin art. 33 din Legea nr. 76/2012, nu împiedică formularea recursului împotriva hotărârilor definitive pronunțate de tribunale în procesele având ca obiect acordarea drepturilor reglementate de acest act normativ; interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale în discuție, în sensul că hotărârile instanței de fond sunt supuse recursului, nu fac decât să reafirme regula conținută în art. 20 din Legea nr. 554/2004 și confirmă o soluție de tradiție în legislația națională în materia contenciosului administrativ, recursul fiind calea de atac compatibilă.

27. O altă interpretare și aplicare atribuită textului de lege în discuție, în sensul eliminării căii de atac a recursului împotriva hotărârilor pronunțate în cauzele având ca obiect acordarea drepturilor prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 și lipsirii beneficiarilor normei juridice de posibilitatea de a supune controlului judiciar soluția instanței de fond, ar constitui o interpretare excesivă, ce depășește cadrul constituțional referitor la exercitarea căilor de atac. Aceasta, în condițiile în care, astfel cum Curtea Constituțională a statuat într-o jurisprudență constantă, semnificația sintagmei “în condițiile legii”, cuprinsă în dispozițiile art. 129 din Constituție, “se referă la condițiile procedurale de exercitare a căilor de atac și nu are în vedere imposibilitatea exercitării oricărei căi de atac împotriva hotărârilor judecătorești prin care se soluționează fondul cauzei” (a se vedea și deciziile nr. 45 din 14 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 9 august 2000, și nr. 84 din 4 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 8 august 2000).

28. De altfel, așa cum a reținut Înalta Curte de Casație și Justiție în considerentele Deciziei nr. XXXII din 16 aprilie 2007 privind recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, cu privire la termenul în care poate fi contestată la instanța de contencios administrativ hotărârea Comisiei pentru aplicarea Ordonanței Guvernului nr. 105/1999, acest act normativ are caracter de lege specială, cuprinzând norme derogatorii de la dreptul comun în materia contenciosului administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Așa fiind, dispozițiile de drept comun în materia contenciosului administrativ cuprinse în Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile în domeniul la care se referă Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 numai în măsura în care prevede aspecte nereglementate de această lege specială. În acest sens se observă că, în condițiile în care textul Ordonanței Guvernului nr. 105/1999 nu cuprinde referiri la calea de atac aplicabilă, sunt incidente prevederile referitoare la calea de atac a recursului reglementate de art. 10 alin. (2) teza I și art. 20 din Legea nr. 554/2004.

VI. Punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție

29. Referitor la regularitatea sesizării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă.

30. Sub aspectul dezlegării problemei de drept ce constituie obiectul sesizării, se apreciază că în litera și spiritul legii este cea de-a doua orientare jurisprudențială, respectiv cea conform căreia în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor conform acestui act normativ nu sunt supuse recursului, întrucât hotărârea judecătorească pronunțată în primă instanță are caracter definitiv, fiind invocate, în esență, argumentele ce vor fi arătate în continuare.

31. Din interpretarea literală a dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 rezultă, în mod clar și fără echivoc, că numai în ceea ce privește formularea și soluționarea contestației sunt incidente dispozițiile Legii nr. 554/2004, întrucât, în ceea ce privește hotărârea pronunțată în această materie, legea prevede caracterul său definitiv, ceea ce constituie o derogare de la prevederile art. 10 alin. (2) și art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și dă expresie caracterului special al reglementării, conform principiului specialia generalibus derogant.

32. În accepțiunea actualului Cod de procedură civilă, prin noțiunea de “hotărâre definitivă” se înțelege acea hotărâre care nu mai este susceptibilă de a fi atacată nici prin intermediul apelului, și nici al recursului, existând sub acest aspect o modificare substanțială față de reglementarea anterioară care, prin dispozițiile art. 377 din Codul de procedură civilă (1865), realiza o distincție clară între caracterul definitiv și cel irevocabil al unei hotărâri. Astfel, legiuitorul a înțeles să înlăture din terminologia procesual civilă noțiunea de “irevocabilitate”, noua sa concepție rezultând cu evidență și din prevederile art. 7 și 8 din Legea nr. 76/2012.

33. Interpretarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 este în consens atât cu jurisprudența Curții Constituționale, cât și cu dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și ale protocoalelor sale adiționale.

34. Sub acest aspect se constată că prevederile art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 dau posibilitatea solicitantului de a formula contestație în fața instanțelor judecătorești, respectiv tribunalul, cu privire la hotărârea pronunțată de comisiile constituite la nivelul caselor județene de pensii sau al Casei de Pensii a Municipiului București și de a beneficia pe tot parcursul acestei proceduri de toate garanțiile necesare asigurării unui proces echitabil.

35. De altfel, contestația formulată în temeiul normei legale anterior menționate are valoarea unui adevărat recurs, noțiunea de contestație trebuind înțeleasă în sens funcțional, ca o cale de atac devolutivă, de reformare, pusă numai la dispoziția părților în procedura administrativ-jurisdicțională din fața comisiilor, prin care se tinde la verificarea legalității și temeiniciei hotărârilor acestora. Ca urmare, nu denumirea dată căii de atac, ci scopul pe care îl urmărește, obiectul său și prerogativele pe care le conferă instanței învestite cu soluționarea ei constituie trăsăturile sale fundamentale.

36. Or, în situația contestațiilor formulate împotriva hotărârilor comisiilor, în temeiul art. 7 din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, prerogativele instanței sunt cele acordate unei instanțe de recurs în mod obișnuit. Prin urmare, hotărârile comisiilor constituite la nivelul caselor județene de pensii sau al Casei de Pensii a Municipiului București, emise în temeiul dispozițiilor ordonanței anterior menționate, pot fi supuse întotdeauna controlului judecătoresc, atât din punctul de vedere al legalității, cât și din punctul de vedere al temeiniciei acestora, astfel încât accesul la justiție este unul efectiv, și nu iluzoriu.

37. Totodată, solicitantul beneficiază de toate garanțiile procesuale disponibile în stadiul procesual în care se află, inclusiv de dreptul la apărare sau alte drepturi procesuale.

38. Caracterul definitiv al hotărârii judecătorești pronunțate în primă instanță în temeiul art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 nu încalcă deci nici dispozițiile Legii fundamentale și nici pe cele ale Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

39. Soluția este în deplin acord cu jurisprudența Curții Constituționale, conform căreia liberul acces la justiție nu presupune, în toate cazurile, accesul la toate structurile judecătorești – judecătorii, tribunale, curți de apel, Înalta Curte de Casație și Justiție – și la toate căile de atac prevăzute de lege, deoarece competența și procedura de judecată sunt stabilite de legiuitor, iar acesta, asigurând posibilitatea de a ajunge în fața instanțelor judecătorești în condiții de egalitate, poate stabili reguli deosebite.

40. Mai mult, prevederi asemănătoare privind caracterul definitiv al hotărârii instanței de control asupra legalității și temeiniciei actului administrativ există într-o serie întreagă de dispoziții din legi speciale care au trecut examenul de constituționalitate.

41. În plus, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 165 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010, a precizat că dreptul la două grade de jurisdicție, potrivit art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, este un drept specific materiei penale. Reglementările internaționale în materie nu impun accesul la totalitatea gradelor de jurisdicție sau la toate căile de atac prevăzute de legislațiile naționale, art. 13 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale consacrând numai dreptul persoanei la un “recurs efectiv” în fața unei instanțe naționale, deci posibilitatea de a accede la un grad de jurisdicție. Așadar, în măsura în care singura cale de atac la jurisdicția judiciară în materie civilă satisface exigențele prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenție, norma procesuală care o consacră este convențională.

VII. Jurisprudența Curții Constituționale

42. Următoarele decizii pronunțate de Curtea Constituțională pot prezenta relevanță pentru lămurirea problemei de drept ce constituie obiectul sesizării: Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015; Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015; Decizia nr. 45 din 14 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 9 august 2000; Decizia nr. 84 din 4 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 8 august 2000; Decizia nr. 165 din 25 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 14 aprilie 2010.

43. Prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, Curtea Constituțională, reluând considerente expuse și în alte decizii pronunțate anterior, a statuat că “dreptul la două grade de jurisdicție este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, chiar și aici putând fi instituite, însă, unele excepții de la această regulă” și “este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiție presupune posibilitatea celor interesați de a le exercita, în condițiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiție nu presupune accesul la toate structurile judecătorești și la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuiește justiția. Niciun text din Constituție nu garantează dreptul la două grade de jurisdicție. Chiar și reglementările internaționale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicție exclusiv în materie penală, nu și în cauzele de natură administrativă”.

44. De asemenea, instanța de contencios constituțional a analizat dispozițiile legale supuse interpretării, în cadrul unor excepții de neconstituționalitate soluționate prin Decizia nr. 119 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 157 din 13 martie 2009, și Decizia nr. 233 din 19 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 3 aprilie 2009.

VIII. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

45. Instanța supremă s-a pronunțat asupra dispozițiilor legale supuse interpretării, numai cu privire la teza I a acestora, prin Decizia nr. XXXII din 16 aprilie 2007 privind recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 772 din 14 noiembrie 2007, stabilind că “Hotărârea Comisiei pentru aplicarea Ordonanței Guvernului nr. 105/1999, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, poate fi contestată la instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 30 de zile de la comunicare, conform textului de lege mai sus menționat”.

46. De asemenea, există o bogată jurisprudență a Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin care Secția de contencios administrativ și fiscal a instanței supreme, anterior intrării în vigoare a Codului de procedură civilă din 2010, a soluționat recursurile declarate împotriva hotărârilor pronunțate de curțile de apel cu privire la contestațiile formulate împotriva hotărârilor emise de comisiile pentru aplicarea Ordonanței Guvernului nr. 105/1999.

IX. Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

47. În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privința chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

X. Raportul asupra recursului în interesul legii

48. Raportul analizează sesizarea formulată de Avocatul Poporului, apreciind, în principal, că s-a făcut dovada existenței unei jurisprudențe neunitare în privința problemelor de drept ce constituie obiectul recursului în interesul legii, conform dispozițiilor art. 515 din Codul de procedură civilă, respectiv că autorul sesizării este legitimat procesual, potrivit prevederilor art. 514 din același cod.

49. În ceea ce privește fondul problemei supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor legale supuse analizei, hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect contestații împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunțată în primă instanță având caracter definitiv.

XI. Înalta Curte de Casație și Justiție

50. Recursul în interesul legii îndeplinește condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 și 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaște legitimare procesuală și având ca obiect o problemă de drept pentru care s-a făcut dovada că a fost soluționată în mod diferit, prin hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de mai multe instanțe judecătorești de pe teritoriul țării.

51. Așa cum s-a arătat mai sus (la pct. I. 1.), recursul în interesul legii analizat vizează interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, urmărind să lămurească dacă hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect refuzul acordării drepturilor prevăzute de acest act normativ sunt sau nu supuse recursului, potrivit Legii nr. 554/2004.

52. Anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 76/2012, dispozițiile art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 nu au suscitat probleme de interpretare, contestațiile împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București fiind soluționate de curțile de apel prin hotărâri judecătorești definitive, în sensul art. 377 din Codul de procedură civilă (1865), supuse recursului la Înalta Curte de Casație și Justiție, după cum s-a arătat la pct. VIII.

53. Singura modificare explicită adusă de Legea nr. 76/2012 privește instanțele competente să soluționeze contestațiile împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București, curțile de apel fiind înlocuite de tribunale.

54. S-au păstrat trimiterea la dispozițiile legii contenciosului administrativ, ceea ce înseamnă că judecată va fi guvernată de prevederile acestei legi, precum și faptul că hotărârile judecătorești pronunțate de instanțe sunt “definitive”.

55. Legea nr. 554/2004, la care trimite Ordonanța Guvernului nr. 105/1999, nu definește însă noțiunea de “hotărâre judecătorească definitivă” și de aceea instanțele de contencios administrativ au interpretat-o în mod constant prin raportare la dispozițiile Codului de procedură civilă, care au prevederi exprese în acest sens. Interpretarea s-a bazat pe art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia “Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile Codului civil și cu cele ale Codului de procedură civilă, în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte”.

56. Divergența de jurisprudență s-a produs în acest punct. Unele instanțe au interpretat noțiunea de “hotărâre judecătorească definitivă” prin raportare la vechiul Cod de procedură civilă (1865), iar altele la noul Cod de procedură civilă (2010).

57. Aceste din urmă instanțe au interpretat și aplicat corect legea.

58. Astfel, așa cum s-a arătat, modificarea art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 a fost adusă printr-o lege care a avut ca obiect principal de reglementare punerea în aplicare a noului Cod de procedură civilă, respectiv Legea nr. 76/2012.

59. Potrivit art. 1 din Legea nr. 76/2012, “Prezenta lege cuprinde dispozițiile pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, denumită în continuare Codul de procedură civilă, având ca principal obiect punerea de acord a legislației procesual civile existente cu prevederile acestuia, precum și soluționarea conflictului de legi rezultând din intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă”, iar potrivit art. 2 din același act normativ, “Ori de câte ori legi speciale sau complementare Codului de procedură civilă fac trimitere la «Codicele de procedură civilă» (sau «Codul de procedură civilă»), denumit în continuare Codul de procedură civilă din 1865, sau la dispoziții abrogate, modificate ori completate prin prezenta lege, trimiterea se consideră a fi făcută, atunci când este cazul, la dispozițiile corespunzătoare care le înlocuiesc”.

60. Așadar, intenția expresă a legiuitorului a fost “punerea de acord a legislației procesual civile existente” cu noul Cod de procedură civilă, conform art. 1 din Legea nr. 76/2012, iar trimiterea pe care o face art. 28 din Legea nr. 554/2004 la Codul de procedură civilă va trebui interpretată ca referindu-se la noul Cod de procedură civilă, conform art. 2 din Legea nr. 76/2012.

61. Or, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 1 din Codul de procedură civilă (2010), “Sunt hotărâri definitive: hotărârile care nu sunt supuse apelului și nici recursului”.

62. În consecință, interpretând sistematic normele legale și ținând cont de intenția expresă a legiuitorului de a corela întreaga legislație procesual civilă cu prevederile noului Cod de procedură civilă, concluzia care se impune este aceea că dispozițiile art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 se interpretează în sensul că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect contestații împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunțată în primă instanță având caracter definitiv.

63. Concluzia este în consens cu jurisprudența Curții Constituționale (așa cum s-a arătat la pct. VII), cu dispozițiile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO) și a protocoalelor sale adiționale. Într-adevăr, liberul acces la justiție este garantat prin posibilitatea conferită titularilor drepturilor prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 de a se adresa tribunalului, iar dublul grad de jurisdicție nu este obligatoriu în materia contenciosului administrativ, fiind garantat de art. 2 din Protocolul nr. 2 la CEDO, cu anumite limitări, doar în materie penală.

64. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1) cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

În numele legii

D E C I D E:

Admite recursul în interesul legii formulat de Avocatul Poporului și, în consecință, stabilește următoarele:

Dispozițiile art. 7 alin. (4) din Ordonanța Guvernului nr. 105/1999 privind acordarea unor drepturi persoanelor persecutate de către regimurile instaurate în România cu începere de la 6 septembrie 1940 până la 6 martie 1945 din motive etnice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 189/2000, cu modificările și completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârile judecătorești pronunțate în cauzele având ca obiect contestații împotriva hotărârilor pronunțate de comisiile din cadrul caselor județene de pensii sau din cadrul Casei de Pensii a Municipiului București nu sunt supuse recursului, hotărârea judecătorească pronunțată în primă instanță având caracter definitiv.

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 martie 2017.

Get real time updates directly on you device, subscribe now.